איגוד חברות הפרסום נ. הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו

החלטה בתיק בג"ץ 10307/08 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10307/08 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט י' דנציגר העותרת: איגוד חברות הפרסום נ ג ד המשיבים: 1. הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו 2. מועצת הרשות השנייה לטלויזיה ולרדיו 3. יושבת ראש מועצת הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו 4. שר התקשורת 5. היועץ המשפטי לממשלה עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותרת: עו"ד אליעד שרגא פסק דין השופט י' דנציגר: 1. לפנינו עתירה למתן צו על תנאי, במסגרתה מבקשת העותרת כי בית משפט זה יוציא מלפניו שורה של צווים בקשר עם עריכת שימוע לציבור בנושא "שינויים בהסדרת פעילותם של ערוצים 2 ו-10" (להלן – השימוע) שעניינם, בין היתר, דחיית מועד השימוע ב-60 ימים לפחות; קיום השימוע לאחר מסירת הבהרות לעותרת לגבי נושא השימוע ולאחר שתינתן לעותרת ארכה מספקת לצורך לימוד הרפורמה נשוא השימוע ולשם גיבוש עמדתה; מתן זכות תגובה לעותרת על טענותיהם של אחרים אשר ישמיעו את עמדתם במסגרת השימוע; פרסום תנאי השימוע באופן פרטני יותר; ביטול המגבלה לפיה ההתייחסות לשינויים נשוא השימוע תוגש בכתב, בהיקף שלא יעלה על 25 עמודים; מתן זכות לעיון במסמכים ועוד. 2. ביום 26.11.08 פורסמה באתר האינטרנט של הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו (להלן – הרשות) הודעה שכותרתה: "שימוע לציבור בנושא: שינויים בהסדרת פעילותם של ערוצים 2 ו-10" (להלן – ההודעה), כדלקמן: "הרשות השנייה מקיימת בדיקה של מחויבויות ערוץ 2 וזאת בהתאם לסמכויותיה הכלליות ולנקודת בדיקה שנקבעה במכרז ערוץ 2, לפיהם בתום שנתיים לשידורים תיערך בדיקה של המחוייבויות החלות על זכייני ערוץ 2 בהיבט של מצב שוק הטלוויזיה מבחינה כלכלית ומקצועית. לצד כך בוחנת הרשות גם את מחויבויות ערוץ 10. במסגרת בדיקת הרשות עלה כי חלו שינויים בשוק הטלוויזיה במהלך השנתיים האחרונות, שינויים הנוגעים באופן ההתנהלות של שוק ההפקה והיצירה, בתהליכי העבודה של יצירת ההפקות, בהשקעה בתוכן, בהרגלי הצפייה של צופי הטלוויזיה, ובהתנהלות של גורמי השידור המתחרים. במסגרת פרוייקט מיקוד הרגולציה מבקשת הרשות לתת מענה להתפתחויות המקצועיות האמורות, לשינויים הכלכליים, וכמו כן למקד את הכללים החלים על השידורים בתחום התוכן והפרסום, כך שהם ייתנו מענה לסוגיות המרכזיות של הרגולציה הציבורית על שידורי הטלוויזיה. בתוך כך תמוקד ותפושט הרגולציה, תוך הבהרת הכללים וגיבוש נהלי תקשורת ענייניים עם הגופים המפוקחים של הרשות השנייה." בהמשך, כוללת ההודעה רשימה של 25 נושאים לגביהם מתבקשת עמדת הציבור וכן פירוט של כל נושא ונושא הכולל נתונים פרטניים כגון: היקף הוצאות בגין תוכניות שונות; חלוקת מכסות והוצאות בין תוכניות; שעות שידור ועוד. על פי ההודעה, נדרשים המעוניינים בכך להביע את עמדתם והתייחסותם לנושאים המפורטים בהודעה בכתב, בהיקף שלא יעלה על 25 עמודים ובשלושה העתקים, עד ליום 9.12.08, בשעה 16:00, כאשר הרשות שומרת לעצמה את הזכות לזמן את הפונים לצורך השלמת עמדתם בעל פה ומציינת כי על פונים המעוניינים בכך, לציין זאת בפנייתם. 3. העותרת, איגוד חברות הפרסום, הינה עמותה רשומה שלדבריה חברות בה כ-60 חברות פרסום המרכזות יחד כ-80% מהיקף פעילות הפרסום בישראל. העותרת, הסבורה כי יש לה נגיעה לנושאים המופיעים בהודעה האמורה במובן זה שהיא עלולה להיפגע מהם, מבקשת להגיש את עמדתה בהתאם לה. ואולם, העותרת סבורה כי אופן הפנייה שמאפשרת הרשות השניה, לרבות סד הזמנים שנקבע ואופן הגשת ההתייחסות בכתב בלבד, מונע ממנה להגשים את זכות הטיעון המוקנית לה, לשיטתה, בעניין זה. לפיכך, פנתה העותרת לרשות, במכתב שתאריכו 30.11.08, ארבעה ימים לאחר פרסום ההודעה, באמצעות באי כוחה במכתב, במסגרתו ציינה את השפעתם של השינויים המתוכננים על חברות הפרסום החברות בה, ודרשה כדלקמן: "א. ליתן הבהרות לעניינים המועלים בסעיפים 8, 9, 10, 12, 13, 16, 17, 18, 19, ו-20 למכתבכם, אשר יאפשרו מתן התייחסות עניינית להם. ב. ליתן למרשנו [לעותרת – י.ד.] פרק זמן של 60 יום לאחר קבלת ההבהרות האמורות, למסור את התייחסותו, ללא מגבלת עמודים." ביום 4.12.08 השיבה הרשות למכתב העותרת מיום 30.11.08 במכתב משלה, במסגרתו דחתה את טענתה של העותרת בדבר ניסוח ההודעה "בצורה כוללנית וסתומה" ואף ציינה כי נשמעו טענות הפוכות בעניין, לפיהן הפירוט ברשימת הנושאים מלמד על גיבוש עמדה עוד טרם עריכת השימוע. במכתב זה קיבלה הרשות האופן חלקי את בקשתה של העותרת להארכת המועד להגשת התייחסותה במסגרת שימוע, כך שהתגובה תוגש עד ליום 23.12.08 בשעה 16:00, קרי – שבועיים ימים לאחר המועד המקורי שנקבע בהודעה. 4. מכאן העתירה שלפנינו. במסגרת העתירה, טוענת העותרת כי הרשות מבקשת לבצע שינויים מרחיקי לכת, שמשמעותם איון מחויבויות שנטלו על עצמם גופים פרטיים במסגרת הסכמי זיכיון, על דרך של "מחטף" ומבלי לאפשר לה להגשים את זכות הטיעון המוקנית לה כמי שעלולה להיפגע מן ההחלטה. טענותיה של העותרת, בתמצית, הן כדלקמן: כי הרשות נמנעה מלהציג באופן ברור ונהיר את הנושאים העומדים על המדוכה ותחת זאת הסתפקה בשרטוט "קשת כוללנית ורחבה ביותר" של נושאים לדיון והכרעה שאף הם מנוסחים באופן עמום, מעורפל ולקוני; כי הרשות לא הקצתה לה זמן מספיק לשם גיבוש עמדתה כאשר סד הזמנים שנקבע הוא בלתי סביר ובלתי מידתי בעליל, ואינו מותיר בידי העותרת סיפק לגבש את עמדתה בנוגע לכל השינויים המתוכננים, החובקים כמעט את כל תחומי הפעילות והתוכן של ערוצים 2 ו-10 המשפיעים, במישרין ובעקיפין על התוכן הפרסומי המשודר בערוצים אלה; כי מימוש זכות הטיעון מחייבת מתן אפשרות לעיין במסמכים שונים, על מנת להבין את הנימוקים, והסיבות שביסוד הרפורמה המוצעת והשלכותיה ולהתייחס אליהם וכי יש לאפשר לה להציג ראיות מטעמה. 5. לאחר שעיינו בעתירה על צרופותיה הגענו לכלל מסקנה כי דינה להידחות על הסף בהעדר עילה להתערבותו של בית משפט זה. אין חולק בדבר חשיבותה המרובה של זכות הטיעון והתכליות הרבות העומדות בבסיסה של זכות זו, אשר אין זה המקום לפרטן [להרחבה בעניין זה ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית 796 (התשנ"ו); אליעד שרגא ורועי שחר עילות ההתערבות כרך ג' 66-68 (התשס"ח) (להלן – שרגא ושחר) וראו גם ע"א 197/89 הסתדרות אגודת ישראל בארץ ישראל נ' שוורץ, פ"ד מה(3) 320 (1991) ובג"צ 4497/00 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' שר האוצר, פ"ד נו(3) 608 (2002)]. ואולם, הגשמתה של זכות מהותית ורבת חשיבות זו משתנה ממקרה למקרה, בהתאם לנסיבותיו המיוחדות של כל מקרה. יפים לעניין זה דבריו של בית משפט זה בבג"צ 3495/06 הרב הראשי לישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (לא פורסם, 30.7.07): "על אף מעמדה הרם של זכות הטיעון בשיטתנו המשפטית הרי ככל זכות אחרת במשפט, אין היא מוחלטת ונעדרת סייגים [...] מדובר בזכות יחסית שהיקפה ודרכי הגשמתה נגזרים מנסיבותיו של כל מקרה ומקרה. בהקשר זה יש לבחון את מכלול הנסיבות הרלוונטיות ובהן: מהותה של הסמכות המופעלת בידי הרשות; השלב בהליך בו ניתנת לאזרח זכות טיעון; עוצמת הפגיעה לה צפוי האזרח עקב החלטת הרשות; וכן מידת הסופיות של ההחלטה הנדונה. בהמשך לכך יצוין כי יש ואל מול זכות הטיעון יעמדו אינטרסים מתחרים כגון: ההגנה על תקינות תפקודה של הרשות ויעילות עבודתה או שמירה מפני שיבוש הליכי בקורת או חקירה. במקרים כאלה, ייקבעו היקפה ודרכי הגשמתה של זכות הטיעון - כמו גם היקפה של זכות העיון הנלוות לה - תוך איזון בין מכלול הזכויות והאינטרסים הרלוונטיים לעניין בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה לגופו..." [פסקה 9 לפסק דינה של כבוד הנשיאה ד' בייניש]. הנה כי כן, על פי המבחנים הנזכרים לעיל, לא מצאנו כי העותרת הצביעה על פגיעה בזכות הטיעון שלה במקרה שלפנינו. את חובת השימוע (שהיא צידו השני של המטבע) ניתן להגשים במספר רב של דרכים ובדרך כלל, הרשות המינהלית תצא ידי חובתה באפשרה שימוע בכתב כאשר רק בנסיבות מיוחדות עשויה חובת השימוע לחייב את הרשות המינהלית לקיים שימוע בעל-פה [ראו למשל: שרגא ושחר, עמ' 68; בג"צ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, פ"ד נב (1) 289 (1998) ובג"צ 6339/05 מטר ואח' נ' מפקד כוחות צהל בחבל עזה פ"ד נט(2) 846 (2005)]. 6. במקרה שלפנינו, הרשות איפשרה לעותרת, כמו גם לכל אדם או גוף אחרים הסבורים כי הם עלולים להיפגע מהשינויים נשוא ההודעה, להשמיע את דברם בכתב, תוך שהיא מותירה בידיה את הזכות לזמנם לשימוע בעל פה ומעניקה להם את הזכות לבקש שימוע כאמור. יתר על כן, העותרת, אשר סברה כי לא די בפרק הזמן שניתן לה לצורך גיבוש עמדתה, פנתה לרשות וקיבלה ארכה בת שבועיים ימים לצורך גיבוש עמדתה והצגת התייחסותה. אין חולק כי במסגרת התייחסותה זו רשאית העותרת להביא ראיות וכל מידע אחר שהיא סבורה כי הוא דרוש לה לצורך ביסוס עמדתה. אכן, נראה כי פרק הזמן שניתן לעותרת לשם גיבוש עמדתה והצגתה אינו ארוך במיוחד. ואולם, לכאורה מדובר בפרק זמן סביר אשר אינו מצדיק את התערבותו של בית משפט זה שכן נראה כי בשקידה סבירה יעלה בידי העותרת לעמוד בסד הזמנים שנקבע. יתר על כן, העותרת רשאית לבקש במסגרת התייחסותה כי תינתן לה זכות טיעון בעל פה ובמובן זה, העתירה הינה מוקדמת שכן בקשתה של העותרת לטיעון בעל פה כאמור טרם נדחתה על ידי הרשות. נעיר, כי אין להבין מדברים אלה כי סבורים אנו שאכן קיימת זכות טיעון בעל-פה. לבסוף, לא מצאנו כי בנסיבות העניין יש מקום להתערבותו של בית משפט זה גם בנוגע ליתר טענותיה של העותרת, מן הטעמים המפורטים לעיל. 7. לאור כל האמור לעיל, העתירה נדחית. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ניתן היום, י"א בכסלו התשס"ט (8.12.08) ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08103070_W01.doc עא מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il