שילה מלצר נ. המועצה האזורית לב השרון

פסק-דין בתיק עע"ם 10225/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 10225/07 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט נ' הנדל המערערים: 1. שילה מלצר 2. שמואל מלצר נ ג ד המשיבות: 1. המועצה האזורית לב השרון 2. לילית פרוג'ינין ערעור על פסק-דין של בית-המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב-יפו מיום 7.10.07 בעת"מ 1612/06 שניתן על-ידי כבוד השופט נ' ישעיה תאריך הישיבה: כ"ו בשבט התש"ע (10.2.10) בשם המערערים: עו"ד חנן כהן בשם המשיבה 1: עו"ד מירב ברנע פסק-דין המשנה לנשיאה א' ריבלין: 1. המערערים, שילה ושמואל מלצר, הם בעלי זכויות החכירה בחלקות מקרקעין ביישוב גנות הדר (להלן: היישוב), אשר מצוי בתחומה המוניציפאלי של המועצה האזורית לב השרון (להלן: המועצה) – היא המשיבה 1. לקראת סוף שנות התשעים, יזם מנהל מקרקעי ישראל (להלן: המנהל) פרוייקט להרחבת היישוב. במסגרת הפרוייקט, חולקו מחדש המגרשים ביישוב, באופן ששילש את מספר המגרשים. כמו כן, הוקמה שכונה חדשה על שטחים נוספים שהופשרו על ידי המנהל (להלן: השכונה החדשה). בהמשך לכך, וכדי להתאים את תשתיות היישוב לצרכי הפרוייקט, הוחלט לבצע עבודות פיתוח שונות ביישוב – הן בשכונה הוותיקה, שהייתה קיימת עובר לפרוייקט (להלן: השכונה הוותיקה), הן בשכונה החדשה. לשם מימון עבודות הפיתוח בשכונה הוותיקה, החליטה המועצה לגבות מתושבי שכונה זו סך של 17,500 דולר ארה"ב למגרש, אותם נדרשו לשלם עד ליום 30.8.2002. לטענת המועצה, סכום זה גילם הנחה משמעותית לתושבים, בהיותו נמוך מן התשלום הנדרש לכיסוי מלא של ההוצאות בגין עבודות הפיתוח. המערערים, לעומת זאת, סברו כי סכום זה מופרז, ועולה על הסכום שהוצא בפועל בגין עבודות הפיתוח. על כן, בחרו שלא לשלמו. עם תום התקופה שנקבעה לתשלום, ולאחר שנשלחו למערערים מספר הודעות המתריעות על כך, הומצאו למערערים דרישות תשלום חדשות. דרישות אלה חושבו, לטענת המועצה, בהתאם לעלויות של עבודות הפיתוח בפועל, ועל פי שיטת החישוב הקבועה בחוקי העזר של העירייה – היא שיטת דמי ההשתתפות. 2. על רקע זה, הגישו המערערים, יחד עם מספר עותרים נוספים (וביניהם המשיבה 2) עתירה מנהלית, במסגרתה קבלו הן על עצם חוקיותו של החיוב הן על גובהו. בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד השופט נ' ישעיה), דחה את העתירה וקבע כי לא הוכחה התשתית העובדתית שלה טענו המערערים. בנוסף, הוסיף בית המשפט קמא וקבע כי די באמור בפסק הדין שניתן בעת"מ 2540/05 שפיר נ' מועצה איזורית לב השרון (לא פורסם, 21.8.2006) כדי לייתר במידה רבה את הדיון שהתקיים לפניו. 3. בערעור שלפנינו חוזרים המערערים על מרבית הטענות שהועלו לפני בית המשפט קמא. בעיקר, מתמקדים המערערים בטענות בדבר התנהגות בלתי נאותה של המועצה, כגון: זיוף, הצגת מצגים כוזבים, הסתרת מידע, פברוק והעלמת מסמכים וניפוח חיובים. לגופו של עניין, מעלים המערערים שתי טענות מרכזיות. טענתם הראשונה היא כי הוראותיו של חוק עזר ללב השרון (סלילת רחובות), התש"ם-1980 (ראו, בשמו הישן: חוק עזר לשרון הצפוני (סלילת רחובות), התש"ם-1980, ק"ת 4076, 755) (להלן: חוק העזר – סלילה), אשר מכוחו הם חויבו בהוצאות סלילת הכבישים ביישוב, סותרות את האמור בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: התוספת השלישית). לטענתם, משייעד המחוקק הראשי, במסגרת סעיף 13 לתוספת השלישית, כספים הנגבים כהיטל השבחה, בין היתר, לכיסוי הוצאות הפיתוח של הוועדה המקומית או של הרשות המקומית, לפי העניין, אין לגבות כל סכום נוסף בגין הוצאות פיתוח. לשיטתם, חיוב כזה, העומד "בניגוד" לאמור בתוספת השלישית, הוא בלתי חוקי, ולפיכך – כך נטען – יש להכריז על חוק העזר – סלילה, או לחילופין על דרישות התשלום שהוצאו מכוחו, כבטלים. טענתם השנייה של המערערים היא כי דרישות התשלום שהוצאו להם כוללות סכומים, אשר יש בהם כדי ליצור מצב של "כפל חיובים". סכומים אלה כוללים – כך נטען – סכומים שנגבו כהיטל השבחה, מן הטעמים שפורטו לעיל; סכומים שנתקבלו ממשרדי ממשלה שונים בגין "השתתפות משרדי הממשלה בפיתוח מערכת הכבישים והמדרכות בישוב (כגון: השתתפות משרד התחבורה בכבישים עורקיים והצבת רמזורים, השתתפות מ.ע.צ בכבישי גישה לישוב)..." (סעיף 4.2 לנוהל משרד הפנים לעניין "אישור היטלי סלילת רחובות ותיעול" – ראו באתר משרד הפנים: www.moin.gov.il/Regulations/Ezer05.pdf) (להלן: נוהל משרד הפנים)); וכן סכומים שהועברו למועצה מן המנהל לשם ביצוע עבודות פיתוח. לאור זאת, מבקשים המערערים כי נורה למועצה להפחית מדרישות התשלום סכומים אלה. 4. דין הערעור להידחות. באשר לטענות המערערים ביחס להתנהלות המועצה, קבע בית המשפט קמא, לאחר שבחן את מכלול הראיות שהונחו בפניו, כי אין בהן ממש. בית המשפט קמא אף הדגיש כי השגות אלה נטענות תוך הסתמכות על עובדות שלא הוכחו, ותוך התעלמות מעובדות רלוונטיות אשר יש בהן כדי להעיד אחרת. במקרה דנן לא קיימות נסיבות חריגות אשר מצדיקות את התערבותנו כערכאת ערעור בממצאיה העובדתיים של הערכאה הדיונית. לכן, אין לקבל טענות אלה. 5. אין לקבל גם את טענות המערערים ביחס לחוקיות חוק העזר – סלילה. אכן, סעיף 13 לתוספת השלישית קובע כי "סכומים שנגבו כהיטל [השבחה – א.ר.] מיועדים... לכיסוי ההוצאות של הועדה המקומית או של רשות מקומית... לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור..." [ההדגשה הוספה – א.ר.]. עם זאת, אין בכך כדי לשלול מן המועצה את סמכותה הכללית להטיל אגרות, היטלים או דמי השתתפות (מכוח סעיף 68(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958). רוצה לומר: אין לקרוא לתוך סעיף 13 לתוספת השלישית את אשר לא נאמר בו. היטל השבחה ודמי השתתפות בגין סלילת כבישים אינם היינו הך – הם נגבים במקרים שונים ובשם תכליות שונות – כך שאין האחד "מוציא" את השני (על היטל השבחה, ראו: הנריק רוסטוביץ היטל השבחה (1996); אהרן נמדר היטל השבחה (2007). על דמי השתתפות בגין סלילת כבישים, ראו: עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות כרך א 541-538 (מהדורה שנייה, 2005) (להלן: שפיר)). סעיף 13 לתוספת השלישית מגדיר (וכך גם מגביל) את השימושים האפשריים של סכומים הנגבים כהיטל השבחה, אולם אין בו כדי לקבוע שלא ניתן לגבות לצורך שימושים אלה סכומים נוספים – שלא בדרך של היטל השבחה. במילים אחרות: לרשות המקומית מקורות תקציביים שונים, ואין להסיק מכך שהכספים הנגבים כהיטל השבחה עשויים לשמש, בין היתר, לכיסוי הוצאות פיתוח, כדי לשלול גבייה נוספת של כספים למטרה זו. אי-לכך, הרשות המקומית רשאית, לו היא חפצה בכך, להשתמש בכספים הנגבים כהיטל השבחה לצורך מימון של סלילת כבישים, ולהפחית בשל כך את הסכומים הנגבים מן התושבים כדמי השתתפות, אולם היא אינה חייבת לעשות כן. הרשות המקומית רשאית, כפי שהמועצה עשתה במקרה דנן, להשתמש בכספים הנגבים כהיטל השבחה למטרות ציבוריות אחרות (כל עוד אלה מצויות בגדרו של סעיף 13 לתוספת השלישית), ובהתאם – לגבות מן התושבים את מלוא העלויות שנתהוו בגין סלילת הכבישים. 4. לבסוף, אין לקבל גם את טענות המערערים לעניין "כפל חיובים", על כל היבטיה. ראשית, את הטענה בדבר "כפל חיובים" בגין גביית היטל השבחה לצד גביית דמי השתתפות, יש לדחות לאור האמור לעיל בעניין חוקיותו של חוק העזר – סלילה. שנית, באשר לטענה בדבר נוהל משרד הפנים לעניין השתתפות משרדי הממשלה, הרי שנוהל זה מתייחס אך ורק לחוקי עזר בהם הגבייה נעשית על פי שיטה של היטלים (סעיף 1 לנוהל). במקרה שלפנינו, הגבייה מכוח חוק העזר נעשתה על פי שיטה של דמי השתתפות (על ההבחנה בין היטל לדמי השתתפות, ראו: שפיר, בעמ' 192-111). על כן, נוהל זה אינו חל בענייננו. למעשה, גם לגופו של עניין, יש לדחות טענה זו. הטענה בדבר השתתפות משרדי הממשלה נטענה בעלמא וכלל לא הוכחה בפני בית המשפט קמא. ודוק: אין חולק כי המועצה קיבלה לאורך השנים כספים ממשרדי ממשלה שונים. עם זאת, לטענת המועצה אין כל קשר בין העברת סכומים אלה לבין עבודות הפיתוח שנעשו ביישוב. סכומים אלה שימשו – כך לטענת המועצה –בעיקר לחינוך ולרווחה, וזאת בכלל שטחה של המועצה, על 18 היישובים שבה, ולאו דווקא ביישוב. לא עלה בידי המערערים להוכיח אחרת. שלישית, לעניין טענת המערערים בדבר הסכומים שהועברו למועצה מהמנהל, טוענת המועצה כי סכומים אלה נגבו על ידי המנהל מרוכשי זכויות החכירה במגרשי השכונה החדשה וכי הם יועדו על ידי המנהל עצמו לצרכי הקמת השכונה החדשה. משכך, מדגישה המועצה כי אין מקום לנכותם מן הסכומים שנגבו מתושבי שכונה זו. גם לעניין זה לא הצליחו המערערים להוכיח אחרת. 5. יש לציין כי בשולי הדברים העלו המערערים מספר טענות נוספות. חלקן נדחו בבית המשפט המחוזי בשל שהיה בהן שינוי חזית לעומת הנטען קודם לסיכומים, וחלקן נדחו בבית המשפט המחוזי משום שלא עלה בידי המערערים להציג בעניינן תשתית עובדתית כנדרש. לגבי מקצת הטענות, אף לא נתבקש כל סעד ממשי בערעור. משכך, גם דינן של טענות אלה להידחות. אשר על כן, הערעור נדחה. המערערים יישאו בשכר טרחת עורכי הדין של המשיבה 1 בסך 20,000 ש"ח. המשנה-לנשיאה השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט נ' הנדל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין. ניתן היום, ט"ו בתמוז התשע"א (17.7.2011). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט ________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07102250_P20.doc גח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il