ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ. היועץ המשפטי לממשלה,

פסק-דין בתיק בג"ץ 10202/01 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10202/01 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופט א' מצא כבוד השופט א' א' לוי העותר: ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ ג ד המשיבים: היועץ המשפטי לממשלה, מר אליקים רובינשטיין ואח' עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: י"ב בשבט תשס"ג (15.1.2003) פסק-דין השופט א' א' לוי: 1. עתירה זו עניינה בתחנות דלק אשר הוקמו שלא כחוק (להלן "התחנות הפיראטיות"), והדרכים להפסיק את פעילותן. נדמה כי אין חולקין על כך שהקמתן של תחנות דלק הוא עניין בעל חשיבות רבה ונודעת לו השלכות על תחומים רבים בחיינו. על כן טרחו מוסדות התכנון וייחדו לו תוכנית מתאר ארצית (להלן "תמ"א 18"). תכנית זו שמה לה למטרה להבטיח שרות נאות לצרכנים של תחנות הדלק, על ידי פריסה נכונה של התחנות וקביעת תבחינים למיקומן, הקמתן ודרך הפעלתן. מאידך, נועדה התכנית למנוע מפגעים תחבורתיים, בטיחותיים וסביבתיים, לרבות זיהום מי התהום (סעיף 4(2) לתכנית). כדי להשיג מטרה אחרונה זו, קבעה תמ"א 18, בין היתר, את אלה: א) לא תאושר תכנית להקמת תחנת תדלוק, אלא אם נתקבלה חוות דעת השרות ההידרולוגי ביחס למקורות מים והקידוחים באזור, והסכנה למי תהום מתחנת התדלוק במידה וקיימת (סעיף 9.3 לתכנית). ב) עקב הסכנה הכרוכה בקיומה של תחנת דלק והפעלתה, נקבע כי חייב להתקיים מרחק מזערי בין התחנה למגורים ומוסדות, היינו, 40 מטרים לפחות מהבניין הקרוב ביותר הנועד לשימוש למגורים, מלון או שימוש דומה; 80 מטרים לפחות ממוסד שהוא בית חולים, מעון לקשישים, מוסד חינוך או נוער וכיוצא באלה. גם כאשר נמצא כי תוכנית מוצעת של יזם עונה על דרישות תמ"א 18, מתנים מוסדות התכנון את קבלתו של היתר בתנאים שונים. וכך לדוגמה נדרש היזם להציג אישורים מהג"א, המשרד לאיכות הסביבה, משרד הבריאות, שירותי הכיבוי, חברת החשמל ולעתים גם ממשטרת ישראל. לאחר שניתן היתר בנייה להקמתה של תחנת דלק, התחלת פעילותה מותניית בקבלתו של רישיון עסק (ראה פריט 2.2 לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי) התשל"ג-1973), מרשות הרישוי כהגדרתה של זו בסעיף 5(א) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968. בסעיף 7 לחוק באה לביטוי מטרתם של אותם תנאים, לאמור, כדי "למנוע סכנה תכופה לשלום הציבור, בריאותו או בטיחותו או סכנה לפגיעה באיכות הסביבה או הפרעה בלתי סבירה לאדם פלוני או לציבור". העולה מהאמור עד כה הוא, כי אדם מן הישוב המבקש להקים ולתפעל תחנת תדלוק, חייב להקדים ולקבל היתר בנייה ורישיון עסק. אך מציאות חיינו מלמדת, כי לא מעטים הם אלה הסבורים כי אינם נתונים למרות החוק, וכתוצאה מכך הוקמו בשנים האחרונות תחנות דלק רבות, שחלקן פועלות באזורים צפופים של מגורים או פעילות עסקית, ונדמה כי אין צורך לומר עד כמה תופעה זו מסוכנת, ומכאן הצורך לנקוט באמצעי אכיפה יעילים. 2. העותר, ארגון סוכנים ובעלי תחנות דלק בישראל, סבור, כי גורמי האכיפה לא מבצעים את תפקידם כמתחייב מהדין, ולמצער הם לא עושים זאת במידה הדרושה כדי להיאבק בתופעת תחנות הדלק הפיראטיות. בעקבות כך הוגשה העתירה הנוכחית, המכוונת כנגד היועץ המשפטי לממשלה (משיב 1), גורמים ממשלתיים ותכנוניים (משיבים 2-10), רשויות מקומיות והעומדים בראשן (משיבים 12-60), ושורה ארוכה של תחנות דלק הפועלות, על פי הנטען, שלא כחוק (משיבים 61-123). העותר ביקש בעתירתו לחייב את גורמי האכיפה להעניק עדיפות עליונה למאבק בתחנות הפיראטיות, ולהשקפתו, אף שהאמצעים לכך רבים הם, לא נעשה בהם שימוש במידה הדרושה כדי להביא לסגירתן של התחנות. בתאריך י"ב בשבט התשס"ג (15.01.2003), ניתן על ידינו צו-על-תנאי המכוון אל המשיבים 1-10, ברוח עתירתו של העותר, ולאחר משיבים אלה הגיבו בתצהירי תשובה חתומים על ידי ראש מדור סיור במטה הארצי של משטרת ישראל, מנהל מינהל הדלק במשרד התשתיות הלאומיות, ומפקח עבודה ראשי במשרד העבודה והרווחה, לא נותר לנו אלא להכריע בעתירה. 3. טענתו של העותר בדבר קיומם של אמצעי אכיפה רבים נכונה היא, ולהלן אפנה לחלק מהם: א) סמכויות אכיפה בחוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 סעיף 14 לחוק קובע, כי אדם המקיים עסק ללא רישיון, מבצע עבירה ודינו מאסר 18 חודשים. סעיף 16 מונה אמצעים עליהם רשאי בית המשפט להורות בעקבות הרשעתו של נאשם, ובין היתר, הפסקת העיסוק לחלוטין או לתקופה שיקבע, וכן סגירת החצרים בהם מתנהל אותו עסק או לנקוט בדרך אחרת הנראית לו מתאימה. זאת ועוד, רשות המבקשת להביא לסגירת עסק אף בטרם הסתיימו ההליכים בפני בית המשפט, רשאית לעתור למתן צו ברוח זו מיד לאחר הגשתו של כתב האישום (סעיף 17 לחוק). את ההוראות הללו משלים סעיף 18 הקובע כי מי שאינו מקיים את צו בית המשפט, ניתן לשוב ולהעמידו לדין, והפעם ניתן להשית עליו מאסר עד לשנתיים וקנס. אך לא לבית המשפט בלבד מסורה הסמכות למנוע את פעילותו של עסק הפועל ללא רישיון, והמחוקק טרח לצייד את פרנסי הציבור גם ב"תרופות חירום". כך היא הסמכות הקבועה בסעיף 20 לחוק, לאמור, אם מתגלה מקרה בו אדם מבצע עבירה לפי סעיף 14 לחוק, מוסמכים הממונה על המחוז, הממונה על איכות הסביבה, הרופא המחוזי, או ראש רשות מקומית, ליתן צו הפסקה מינהלי. תוקפו של צו זה הוא ל-30 ימים, וניתן להאריכו ב-30 ימים נוספים, אם מתקיימות הנסיבות המנויות בסעיף 21 לחוק. זאת ועוד, לבית משפט השלום ולבית המשפט לעניינים מקומיים מסורה הסמכות להפסיק באיבה פעילות שנועדה להכשיר מקום כדי שישמש לעסק ללא רישיון. סעיף 22א' קובע כי בנסיבות אלו רשאי בית המשפט לתת "צו מניעת פעולות", אשר יאסור על בעל העסק או אחרים הפועלים מטעמו להימנע מפעולה באותם מבנים, חצרים או מקרקעין. אי-קיום צו הפסקה מינהלי או צו מניעת פעילות, עלול להביא להעמדה לדין (סעיף 25). ב) סמכויות אכיפה לפי חוק התכנון והבניה סעיף 145 לחוק קובע, כי עבודות בניה טעונות היתר, וסעיף 204 מורה כי ביצוע של עבודות בניה ללא היתר, מהווה עבירה שעונש בצידה. סעיף 205 מונה אמצעים נוספים העומדים לרשות בית המשפט, היינו, לצוות על מי שהורשע בעבירה לפי סעיף 204 להרוס ולסלק את אשר בנה, והפרה של צו זה מהווה עבירה עצמאית לפי סעיף 210 לחוק. וגם כאן כמו בחוק רישוי עסקים, העניק המחוקק לרשויות התכנון סמכויות שמטרתן למנוע יצירתן של עובדות מוגמרות על ידי עברייני בניה. כך הוא סעיף 224 לחוק, המאפשר לגורמי תכנון שונים לצוות על הפסקת בניה המבוצעת ללא היתר, ולבקש את אישור הצו על ידי בית המשפט (סעיף 226). יותר מכך, גם להמשך הבניה חרף קיומו של הצו המינהלי מצויה תרופה בחוק, והכוונה לסמכות להורות על הריסה (סעיפים 231 ו-238א). ואם ההריסה אינה מבוצעת על ידי מי שנגדו ניתן הצו, רשאים מוסדות התכנון לבצע את ההריסה בעצמן ולחייב את העבריין בהוצאות ההריסה. סעיף 239 לחוק קובע את סמכותו של בית המשפט לצוות על מי שמבצע עבודות שיש בהן משום עבירה לפי סעיף 204, להפסיק את העבודות או השימוש במקרקעין; וגם בחוק זה מסורה לבית המשפט הסמכות להורות על הריסה גם בטרם העמדה לדין אם פעולות הבניה נמשכו חרף צו הפסקה מינהלי או צו שיפוטי (סעיף 239 לחוק). לבסוף, גם כאן כמו בחוק רישוי עסקים, רשאי בית המשפט ליתן "צו זמני למניעת פעולות" (סעיף 246), וגם לאכוף צו זה (סעיף 247). 4. עינינו הרואות, כי דרכי האכיפה בתחום בו עוסקת עתירה זו, הן רבות ומגוונות, וכמו מאליה עולה השאלה, כיצד חרף אותם אמצעים לא הצליחו עד כה הרשויות להדביר את התופעה של עשרות תחנות דלק הפועלות שלא כחוק. שאלה זו הוצגה למשיבים 1 עד 10, ובתצהיר תשובתם הם טענו כי לא שקטו על שמריהם ונקטו בפעולות רבות, וביניהן אלו: א) משטרת ישראל - במהלך השנים 2002 עד 2003 בוצעו פעולות אכיפה, אשר בחלק היו יזומות על ידי משטרת ישראל וחלקן כסיוע לרשויות אחרות אשר ביקשו לעשות שימוש בסמכויות האכיפה המוקנות להן על פי דין. במסגרת זו סייעה המשטרה בסגירתן של 33 תחנות דלק פיראטיות ברחבי הארץ, נפתחו 14 תיקי חקירה על פי סעיף 338(ג) לחוק העונשין התשל"ז-1977, הוגשו 33 דו"חות, נפתחו 12 תיקים פליליים בעבירות נלוות, ונחקרו ספקי דלק לתחנות פיראטיות. ב) המשרד לאיכות הסביבה דיווח כי לאחרונה נערך מבצע רחב היקף באזור תל-אביב, ירושלים וואדי ערה, במהלכו נסגרו תחנות דלק פיראטיות רבות, בצווים מינהליים שהומצאו על ידי הרשויות המקומיות. כמו כן נעשו פעולות נגד תחנות נוספות באילת, נאות הכיכר, אשקלון, נתיבות, רעננה, ועכו. משרד זה טען עוד, כי מתוכננים על ידו מבצעי אכיפה נוספים מסוג זה. ג) משרד התשתיות הלאומיות בחר לפעול כנגד התחנות הפיראטיות בסיועו של המרכז לשלטון מקומי ורשויות מקומיות אחדות. במסגרת זו נערכו פשיטות על תחנות אשר פעלו שלא כדין, ובעקבות כך פורקו ונסגרו 6 תחנות, ונתפסה כמות דלק ניכרת, משאיות חלוקה, מיכלים ומשאבות. בחודש מרץ 2003 פורקו בירושלים 6 תחנות דלק, והמשרד הקצה כספים לפירוקן של תחנות נוספות ואף הביע נכונות לממן את שכרו של קבלן פירוק חיצוני שיעסוק בכך. גם משרד זה טען כי הוא עומד לבצע מבצעי אכיפה רבים נוספים. ד) משרד העבודה והרווחה מצא כי חלק מתחנות הדלק הפיראטיות פועלות במסווה של מחסן קמעונאי לדלק מורשה, ועל כן הוא יוזם שינוי בתקנות רישוי עסקים (אחסנת נפט), התשל"ז-1976, כך שהגדרת "קמעונאי" תשתנה ויובהר כי המקום משמש למילוי מיכליות בלבד ולא לתדלוק רכבים. 5. התמונה העולה מתשובת המשיבים 1-10 היא, שגם הם מודעים לסכנה הכרוכה בהמשך פעולתן של תחנות הדלק הפיראטיות, ועל כן הם נרתמו בשנים האחרונות, וקודם להגשתה של עתירה זו, כדי להתמודד עם התופעה, תוך שהם עושים שימוש בסמכויות האכיפה השונות שהעמיד המחוקק לרשותם. מכאן מתבקשת המסקנה, כי משיבים 1-10 לא זו בלבד שמכירים הם בחובתם לאכוף את הדין, אלא גם פועלים בכיוון זה. והרי הלכה היא שכדי שבית המשפט יתערב ברמת האכיפה של חוק זה או אחר "צריך שהרשויות המוסמכות יתנערו לחלוטין מחובתן לאכוף את החוק... או יימנעו ממילוי חובתן באופן בלתי-סביר", וזה אינו המצב בענייננו (ראו בג"צ 6579/99, עמיחי פילבר נ' ממשלת ישראל ואח', תק-על 99(3), 425; בג"צ 551/99 שק"מ בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ ואח', פד"י נד(1), 112). עם זאת, הדין עם העותר הסבור כי על פי מבחן התוצאה לא היה די בפעולות שנקטו משיבים 1-10, שהרי אף שתחנות לא מעטות נסגרו, עובדה היא כי רבות אחרות קמו במקומן. אך להשקפתי, האשם לתוצאה זו אינו רובץ לפתחם של משיבים אלה, הואיל ונדמה כי רשויות האכיפה האחרות לא מיצו עד תום את הסמכויות המסורות להן, ועל אלו נמנות הרשויות המקומיות וגופי התכנון המכהנים לצדן. וכאן המקום להבהיר, כי השלטון המרכזי מעסיק מספר קטן אם לא לומר מגוחך של פקחים, ככל הנראה עקב מגבלות תקציב וסדרי עדיפות, ומצב זה עצמו מזמין את פתיחתן של תחנות דלק נוספות, הואיל ולעבריין נהיר כי עד אשר ייחשפו מעשיו, ועד אשר יתחילו לנוע גלגליהם של הליכי האכיפה, יחלוף זמן רב במהלכו יספיק לגרוף לכיסו רווחים לא מעטים. לפיכך, את החסר אמורים להשלים פקחי הבנייה ורישוי עסקים של רשויות התכנון והשלטון המקומי, וכאמור ההתרשמות היא שבתחום זה לא נעשה די. לכאורה, ניתן לומר כי גם למצב זה מצוי פתרון בחוק, הואיל וועדה מקומית אשר לא ממלאת את תפקידי האכיפה המסורים לה, יכול השלטון המרכזי, באמצעות וועדות התכנון המחוזיות, לאכוף עליה למלא את תפקידה או לפעול במקומה ולחייבה בהוצאות (סעיף 28 לחוק התכנון והבניה). אך פתרון זה נועד לתת מענה למקרים חריגים ואסור שייעשה בו שימוש תכוף, הואיל ובכך תתנער וועדת התכנון המקומית מחובתה, ומצב זה אינו רצוי, הואיל וכאמור, היא אמורה להוות את גוף הפיקוח היעיל ביותר. אך גם הטלת האשם לפתחן של הרשויות המקומיות וועדות התכנון המקומיות בלבד, לא עושה עמן צדק, הואיל ונדמה כי את יכולתן של התחנות הפיראטיות לפעול, ניתן היה לצמצם במידה ניכרת ואף להפסיקה כליל, על ידי ניתוקן מ"עורק החיים" דרכו זורם הדלק הדרוש להן לפעולתן. כוונתי לכך, שאת הדלק הדרוש לתחנות מספקות, ככל הנראה, חברות הדלק הפועלות בישראל, במישרין או בעקיפין, ועל רקע זה תהינו במהלך הדיון מדוע נפקד מקומן של חברות אלו מרשימת המשיבים הארוכה. והרי נדמה כי גם לעותר היה נהיר כי חסימת דרכן של התחנות הפיראטיות למקור ממנו הן שואבות את הדלק, מהווה אמצעי אכיפה שאין לו תחליף, וכזה שאינו כרוך בהקצאת משאבים וכוח אדם אותם נדרשים להעמיד גורמי השלטון המרכזי והמקומי כדי להשיג אותה מטרה. את השאלה הזו הצגנו לבא-כוח העותר, אך הסבריו לא הניחו את דעתנו. עניין אחרון זה תרם למסקנתנו כי דין העתירה להידחות, ואנו עושים זאת גם משום שסברנו כי במתכונתה הנוכחית מיצתה העתירה את עצמה. לא נסתיר, כי דעתנו אינה נוחה מהעובדה שברחבי ישראל פועלות עשרות תחנות דלק שלא כחוק וללא פיקוח, ובמיוחד מטרידה אותנו המחשבה שחלקן פועלות באזורים צפופי אוכלוסין. תחנות אלו מהוות מקור למפגעים קשים וסכנה בטיחותית מובהקת, והעובדה שהן מוסיפות להתקיים היא הראייה הטובה ביותר לכך שלא נעשה די בתחום האכיפה. אך גם כשאנו מניחים כי אפשר שמשיבים 1-10 היו יכולים לעשות יותר בתחום האכיפה, חרף הקשיים התקציביים המכבידים על פעולתם בשנים האחרונות, והמטלות הרבות הנוספות על ביצוען הם מופקדים, לא ראינו מקום להושיט לעותר סעד. אנו נוהגים כך הואיל ובנוסף לדיון בשאלות אכיפה כלליות נתבקשנו גם לתת מענה פרטני למספר גדול של תחנות דלק, הואיל וכאמור, כרך העותר בעתירתו לא רק את המשיבים 1-10 בלבד, אלא גם עשרות של רשויות מקומיות ותחנות דלק. מענה פרטני מסוג זה מחייב בירור עובדתי אותו יתקשה בית משפט זה לקיים, ומקל וחומר שכך הוא המצב לאור מספרן הגדול של תחנות הדלק בהן עוסקת עתירה זו (ראו לעניין זה בג"צ 5866/01 זיתון עמאד נ' משרד הפנים, תק-על 2001(3), 1066; בג"צ 6432/01 כאמלה שיבאלי חסאן ואח' נ' בתיה כרמון תק-על 2001(3), 1668; בג"צ 3677/00 מיכאל אסולין ואח' נ' שר התחבורה ואח', תק-על 2000(2), 1038). עם זאת, אפשר ועתירה זו כבר השיגה את מטרתה במובן זה שהיא דרבנה את הרשויות השונות להגביר את מאמצי האכיפה. אם יתברר בעתיד כי פעולתן של תחנות הדלק הפיראטיות נמשכת, מטבע הדברים שמורה לעותר הזכות לשוב ולעתור לבית משפט זה, ונראה כי ייטיב לעשות אם ימקד את העתירה לתחנה או תחנות הפועלות בתחומה של רשות מקומית או במרחב תכנוני מוגדר, דבר שעשוי להקל על ברור הפן העובדתי, וממילא גם את שאלת זכאותו של העותר לסעד. העתירה נדחית. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ש ו פ ט הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט א' מצא: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט לוי. ניתן היום, א' באב תשס"ג (30.7.2003). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 01102020_O31.doc/שב מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il