יוסי דואק נ. מר דני ז'ק ר' עיריית קרית ביאליק

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1020/99 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט ע' ר' זועבי העותרים: 1. יוסי דואק 2. יהודה פדרליין נ ג ד המשיב: מר דני ז'ק, ראש עירית קרית ביאליק עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: בעצמם בשם המשיב: עו"ד דן יהלום פסק-דין השופטת ד' ביניש: השאלה הטעונה הכרעה בעתירה שלפנינו היא, מהו ייצוג הולם של חברי מועצת העיריה בועדה המקומית לתכנון ולבנייה (להלן: הועדה המקומית) לפי סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה1965- (להלן: החוק, או חוק התכנון והבניה). השאלה מתמקדת במיוחד במשמעות התנאי הקבוע בסעיף הנ"ל ולפיו - הבחירה של הנציגים בועדה המקומית תהיה "בהתאם להרכב היחסי של הסיעות" במועצה. 1. במועצת עירית קרית ביאליק שבעה-עשר חברים. בבחירות לראשות העיריה ולמועצת העיריה, שהתקיימו ביום 10.11.1998, זכה המשיב בראשות העיריה. חברי המועצה הנבחרת נחלקו לשמונה סיעות. מיד לאחר הבחירות מנתה סיעתו של המשיב, ראש העיריה הנבחר (להלן: ראש העיריה) - 'למען קרית ביאליק' - ארבעה חברי מועצה, ואילו סיעותיהם של שני העותרים מנו, סיעתו של העותר 1 'עתיד' - שני חברים, וסיעתו של העותר 2 - 'ביאליק לקידום ועליה' - שלושה חברים. זמן מה לאחר הבחירות חלו שינויים בהרכב הסיעות: סיעה אחת ('סיעת העבודה') התפצלה לשתיים, וחבר אחד מסיעתו של העותר 2 הצטרף לסיעתו של ראש העיריה; לפיכך מונה כיום סיעתו של ראש העיריה חמישה חברים, ואילו שתי סיעותיהם של העותרים במועצה מונות שני חברים כל אחת. יתר הסיעות במועצה: סיעת 'הליכוד' וסיעת 'דור שלם קרית ביאליק' מונות שני חברי מועצה כל אחת, ואילו לארבע הסיעות הנוספות - חבר מועצה אחד לכל אחת. 2. בתוקף סמכותו על-פי סעיף 13 לחוק התכנון והבניה הכריז שר הפנים על שטחן של הערים קרית ביאליק, קרית מוצקין וקרית ים - כעל מרחב תכנוני. בהתאם להוראת סעיף 19(א1)(1)(א) לחוק, הועדה המקומית של המרחב היא בת שבעה-עשר חברים, והיא מורכבת מנציגים של כל הרשויות המקומיות במרחב לפי היחס בין מספר התושבים בכל אחת מהרשויות המקומיות שבמרחב לבין מספר התושבים הכולל של התושבים ברשויות אלה. על-פי מפתח זה, לעירית קרית ביאליק שישה נציגים בועדה המקומית לתכנון ולבניה של מרחב התכנון אליו היא משתייכת. ביום 9.2.1999 בחרה מועצת העיריה את נציגיה לועדה המקומית. בחירת הנציגים היתה כדלקמן: שני נציגים מסיעת ראש העיריה 'למען קרית ביאליק', נציג אחד מסיעת 'ביאליק לקידום ועלייה'; נציג אחד מסיעת 'העבודה', נציג אחד מסיעת 'ביאליק אחת' ונציג סיעת 'דור שלם קרית ביאליק'. נוכח השינויים שהתחוללו ביחסי הכוחות הסיעתיים במועצת העיריה כמתואר לעיל, מיד בסמוך לבחירה, נוצר מצב שלסיעת 'למען קרית ביאליק' שלושה נציגים בועדה המקומית, ולשלוש הסיעות הנותרות בועדה המקומית נציג אחד לכל אחת. נזכור עוד, כי מבין השלוש, שתי סיעות שמיוצגות בועדה המקומית - 'העבודה' ו'ביאליק אחת' הן סיעות שיש לכל אחת מהן רק חבר אחד במועצת העיריה. העותרים טוענים, כי הייצוג הנוכחי אינו משקף את ההרכב היחסי של הסיעות במועצת העיריה, כנדרש על-פי החוק. העותרים טוענים עוד, כי נציגי העיריה בועדה המקומית הם חברי הקואליציה בלבד, וכי אין ממש בטענת העיריה לפיה שני נציגים בועדה המקומית הם נציגי האופוזיציה, ולמעשה, כך טוענים העותרים, האופוזיציה במועצת העיריה אינה מיוצגת כלל בועדה המקומית. הטענה היא, כי נציג אחד, שנבחר, כביכול, כחבר סיעת העותר 2, נבחר שלא על דעת סיעתו והצטרף לאחר מספר ימים לסיעתו של ראש העיריה; האחר - חבר סיעת היחיד 'ביאליק אחת' הוא לטענת העותרים חבר מועצה המשתייך בפועל לקואליציה. 3. בתשובתה, הנתמכת בתצהירו של מנכ"ל העיריה, מעלה העיריה מספר טענות כנגד העותרים ועתירתם. ראשית, טוענת העיריה טענת סף ולפיה מנוע העותר 1 מלתקוף את בחירת נציגי המועצה לועדה המקומית, כיוון שבישיבה בה התקיימה הבחירה נמנע העותר 1 מלהציע מועמד מטעמו; כן טוענת היא, כי כיוון שהעותרים וחברי סיעתם עזבו את הדיון מיד לאחר שראש העיריה הציע מועמדים לועדה ולא השתתפו בבחירת הנציגים, מנועים הם עתה מלתקוף את הבחירה. לגופה של העתירה טוענת העיריה, כי ההוראה הנדונה אינה מחייבת ייצוג דווקני על-פי חתך מדוקדק של חלוקת נציגי הסיעות במועצת העיריה. היא מבקשת, בין היתר, ללמוד מהשוואת נוסחו של סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק התכנון והבנייה לנוסח סעיף 249א לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), כי על-פי סעיף 19 הנ"ל, נתון למועצת העיריה שיקול דעת רחב לבחור את נציגיה לועדה המקומית; על-פי הטענה, בסעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק התכנון והבניה נאמר כי: "כל רשות מרחבית תבחר את נציגיה" לועדה, ואילו בסעיף 249א לפקודת העיריות נאמר, כי "מועצת העיריה תקבע את נציגיה בגוף המנהל של התאגיד העירוני". אשר על כן, על-פי הנטען, יש ללמוד מהבדלי הנסוח, כי מקום שלעיריה החופש לבחור נציגים, שיקול הדעת שלה רחב יותר מבמקום בו עליה לקבוע נציגים. כן טוענת העיריה, כי בענין הנדון התקיימו בחירות כנדרש וחברי הועדה נבחרו כדין. עוד טענה העיריה, כי שניים מבין ששת הנציגים היו חברי אופוזיציה במועד בחירתם, ולפיכך הבחירה היתה כדין והיחס בין חברי הקואליציה לחברי האופוזיציה בועדה המקומית שהיה נכון במועד הבחירה הוא יחס הכוחות ההולם. העיריה העלתה טענה נוספת, לפיה ההפרש בין מספר המצביעים לסיעת 'ביאליק אחת' - סיעת יחיד בראשות דוקורסקי - שנבחר כנציג לועדה המקומית, לבין מספר המצביעים לסיעתו של העותר 1, הוא קטן ביותר, ובנסיבות אלה אין עילה להעדיף את ייצוג מצביעי סיעתו של העותר 1 על-פני המצביעים שבחרו בסיעתו של דוקורסקי. הטענה היא, איפוא, שאין מתבקשת הקפדה דקדקנית ביצוג "היחסי", וניתן להסתפק בחלוקה המשקפת את יחסי הכוחות במועצה בקירוב. אשר על כן, טוענת העיריה, אין עילה להתערבותנו בבחירת הנציגים לועדה המקומית. דיון בטענות הצדדים 4. בבואנו לדון בטענות הצדדים, נסלק מדרכנו תחילה את טענת המניעות שנטענה כטענת סף. אין ממש בטענה כי העותרים מנועים מלהעלות טענות כנגד בחירת נציגי מועצת העיריה לועדה המקומית. העותר 2 הציע מועמד מטעמו בעת שדנו בבחירה, אך מועמדותו נדחתה. לעותר 1 - חבר מועצת העיריה - יש אינטרס ישיר בהרכב הנציגות בועדה המקומית, אף אם לא הציע מועמד מטעמו. זאת ועוד, ביום בו נערכה בחירת הנציגים לועדה המקומית פנה העותר 1 במכתב לראש העיריה בו העלה השגות כנגד אופן הבחירה; הוא אף השמיע טענותיו בענין זה בישיבת מועצת העיריה שהתקיימה למחרת הבחירה. בנסיבות אלה, אין כל מניעה שהעותרים - חברי מועצת העיריה - שיש להם ענין בייצוג הולם בועדה המקומית ישיגו על חוקיות הנציגות ועל הרכבה הסיעתי. 5. הטענה כי מועצת העיריה לא מילאה אחר הוראת סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק היא הטענה המרכזית של העותרים שלפנינו, והיא מחייבת מתן פרשנות להוראת החוק הנדונה: סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק קובע בזו הלשון: "(א1)(1)... (א)... (ב)... (ג) כל רשות מרחבית תבחר,ככל שניתן, את נציגיה לועדה המקומית בהתאם להרכב היחסי של הסיעות; ואולם אם מספר הנציגים של רשות מרחבית אחת בועדה המקומית הוא ארבעה לפחות, וקיימת באותה רשות מרחבית ועדת הנהלה שלא כל הסיעות מיוצגות בה, תבחר הרשות המרחבית, לועדה המקומית, נציג אחד לפחות מסיעה שאינה מיוצגת בועדת ההנהלה;" פרשנות הסעיף מחייבת התיחסותנו למשמעות הביטוי "ההרכב היחסי של הסיעות", ולטיבה של החובה לקיים את הייצוג האמור "ככל שניתן". כדי לעמוד על הפרשנות הנכונה של הוראת החוק הנדונה נתחקה תחילה אחר התכלית אותה ביקש המחוקק להגשים בסעיף זה. עקרון הייצוג היחסי 6. הייצוג בגופים נבחרים, שהבחירה אליהם נעשית על יסוד בחירה פוליטית בין סיעות, מבוסס בשיטת המשטר שלנו - הן בשלטון המרכזי והן בשלטון המקומי - על עקרון של ייצוג יחסי. הגופים הנבחרים בשיטתנו באופן דמוקרטי נותנים ביטוי לשני היבטים מובהקים של המשטר הדמוקרטי. ההיבט האחד הוא הכלל לפיו ההכרעות מתקבלות על יסוד דעת הרוב; ההיבט האחר - המשלים אותו - מתבטא בזכותו של המיעוט להיות מיוצג, ובכך להתנגד לרוב, להביע דעתו ולשכנע בצדקת דרכו. עקרון השוויון הדמוקרטי מחייב ייצוג הולם ופרופורציוני גם למיעוט, והייצוג קשור קשר אמיץ לצורך ליתן למיעוט המיוצג הזדמנות נאותה להשמיע את קולו. זכותו של המיעוט אינה מצומצמת לייצוג הולם בגוף הנבחר באורח דמוקרטי ואף לא להזדמנות הנאותה הניתנת לו להביע דעה בכל הנוגע לעניינים הנדונים באותו גוף, אלא היא גם מקימה זכות לייצוג בגופי המשנה הפועלים מטעם הגוף הנבחר ומייצגים אותו. שלילתה של זכות זו בגופי המשנה תשלול מהמיעוט את האפשרות להביע דעתו בתחומים מרכזיים עליהם מופקדים הגופים הנבחרים באמצעות גורמי משנה שכולם פועלים על בסיס ייצוגי. ענין זה בולט ביותר בתחום השלטון המקומי שבו נעשית עיקר העבודה של מועצת העיריה באמצעות ועדות וגופי משנה. בחקיקתנו פזורות הוראות חוק רבות שנקבעו בהן הסדרים שונים, אשר מטרתם היתה להבטיח ייצוג למיעוט גם בגופי משנה של גופים נבחרים; לענין הרשויות המקומיות מצויות דוגמאות רבות לחקיקה הקובעת ייצוג יחסי. כך למשל, נקבע הסדר בסעיף 150א לפקודת העיריות המחייב מתן ייצוג לנציג אחד לפחות של סיעה שאינה מיוצגת בועדת ההנהלה בכל אחת מועדות החובה של העיריה. כך נקבעו הסדרים של ייצוג יחסי בהוראת סעיף 149ג(א)(2) לפקודת העיריות לענין ועדת הביקורת, נקבע הסדר של ייצוג יחסי בסעיף 162 לאותה פקודה לענין ועדה של המועצה שלא נקבע לה הרכב מיוחד בפקודה או בחוק אחר, ובסעיף 249א(3) נקבע הסדר של ייצוג יחסי לייצוג העיריה בתאגידים עירוניים. הוראות דומות לאלה מצויות ביחס לגופי השלטון המרכזי. כך ביחס לעקרון הייצוג של הסיעות בכנסת, ולדוגמא ראו: סעיף 22 לחוק יסוד הכנסת, והוראת חוק הכנסת (מספר החברים בועדות), תשנ"ד1994-, סעיף 1(ג). כאשר סוקרים את ההוראות השונות הפזורות בחקיקה לענין ההרכב של גופים ייצוגיים מטעם מוסדות נבחרים מתבקשת המסקנה, כי עקרון הייצוג ההולם, המבוסס על ייצוג יחסי, היה לחלק משיטת המשטר שלנו בכל הנוגע לייצוג בגופים הפועלים מטעם גופים נבחרים. מסקנה זו אף באה לידי ביטוי בפסיקתו של בית משפט זה, אשר דנה בהרכבם של גופים המתמנים על בסיס ייצוגי מטעם הרשויות המקומיות. לענין זה נאמר מפי השופט אור בבג"ץ 828/90 סיעת "הליכוד" בעירית מועצת חיפה נ' מועצת עירית חיפה ואח', פ"ד מה(1) 506, 511: "לגבי נציגי העיריה בתאגידים, אשר הינם חברי המועצה, מן הראוי לשמור ככל האפשר על יחסי הכוחות של הסיעות במועצה. אלה משמשים חברי מועצת העיריה כנציגי סיעות מפלגתיות, וכשבוחרים נציגים מתוכם, ראה המחוקק לדאוג לבל יקופחו נציגי סיעות הנמצאות באופוזיציה. כוחם של אלה לייצג את העיריה בתאגידים אינו נופל מכוחם של נציגי סיעות הקואליציה". וכך נאמר לעניין ייצוג האופוזציה מפי השופט חשין, בדונו בעניין דומה בפרשנות הוראת סעיף 249א(3) לפקודת העיריות: "יש להזהר בכבודה של האופוזיציה. על דרך העקרון נאמר, כי שלילת מעמדה של אופוזיציה בדירקטוריון של תאגיד עירוני - שלילה מכל וכל - אינה עולה בקנה אחד עם ההליך הדמוקרטי התקין". (בג"ץ 3250/94 אורן ואח' נ' מועצת עירית פתח תקוה, פ"ד מט(5) 17, 34). כן ניתן למצוא ביטוי לעקרון הייצוג היחסי בפסיקה העניפה של בית משפט זה שהתייחסה לפרשנות הביטוי "ייצוג מתאים" ביחס להרכבן של המועצות הדתיות (ראו לדוגמה: בג"ץ 191/64 אלבז ואח' נ' שר-הדתות ואח', פ"ד יח(4) 603, 610 (מפי השופט צ' ברנזון); בג"ץ 313/67 אקסלרוד ואח' נ' שר הדתות ואח', פ"ד כב(1) 80, 85 (מפי השופט א' ויתקון); בג"ץ 3551/97 ברנר ואח' נ' ועדת השרים שלפי חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א1971- ואח', פ"ד נא(5) 754, 766 (מפי השופט א' מצא)). הנה כי כן, עקרון הייצוג היחסי - הכולל ייצוגן של סיעות מיעוט - היה לחלק משיטת המשטר הדמוקרטי לא רק בשלטון המרכזי אלא גם ברשויות המקומיות, והוא בא לידי ביטוי בהרכבם של גופים מוניציפאליים, המייצגים את המועצה הנבחרת של הרשות המקומית. מעניין לציין כי גם באנגליה, אשר העקרונות הנוגעים למבנה השלטון המקומי שם היו המקור ההיסטורי למבנה השלטון המקומי שלנו, עוגן עקרון הייצוג היחסי ברשויות המקומיות בחקיקה. חקיקה זו הונהגה, ככל הנראה, בתגובה לתופעות של ניצול הכח הפוליטי ברשויות המקומיות לשם סילוק סיעות מיעוט מגופים וועדות שונים (ראו Local Government and Housing Act 1989, secs. 15-17; G. Ganz, “The Depoliticisation of Local Authorities: The Local Government and Housing Act 1989, Part I”, [1990] Pub. L. 224, 237-238). פרשנותו של סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק התכנון והבניה 7. ההוראה שנקבעה בסעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק התכנון והבניה קובעת הסדר ייצוג יחסי בדומה להסדרים אחרים הנוגעים להרכב ועדות וגופים עירוניים הקבועים בפקודת העיריות. מטרתה היא, ללא ספק, אותה מטרה עליה עמדנו ביחס לגופים ייצוגיים מוניציפאליים - מתן ייצוג וביטוי להרכב היחסי של הסיעות במועצה לרבות למיעוט שבה - בהרכב הועדה המקומית. אכן, דנים אנו במוסדות התכנון שאינם ועדות משנה של הרשויות המקומיות הנבחרות; אולם הרכב ועדות התכנון לפי חוק התכנון והבניה מבוסס בעיקר על ייצוג של רשויות שונות מהשלטון המרכזי ומהשלטון המקומי. (ראו לענין זה: בג"ץ 5848/99, 489/00, 505/00 פריצקי ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים (טרם פורסם)). בדרג הנמוך של מוסדות התכנון - הועדות המקומיות - הזיקה בין הרשות המקומית לועדה המקומית היא הדוקה ביותר. כאשר הועדה המקומית חולשת על מרחב תכנון מקומי של רשות מקומית אחת בלבד, מועצת הרשות המקומית בהרכבה המלא היא הועדה המקומית (הוראת סעיף 18(א) לחוק התכנון והבניה). הועדה המקומית היא אמנם אישיות משפטית נפרדת מן הרשות המקומית, אך הלכה למעשה היא מורכבת מחברי אותו גוף שנבחר באופן דמוקרטי על בסיס פוליטי המבטא ייצוג יחסי של הסיעות שהשתתפו בהליך הבחירה. גם ועדה מקומית על-פי סעיף 19 לחוק - אשר מרחב התכנון שלה כולל מספר רשויות מקומיות - שומרת על אופיה הייצוגי ועל זיקה לרשויות המקומיות הנבחרות שבתחומה. כיוון שכך, אף היא נציגתה של כל אחת מהרשויות המקומיות בדומה לועדה מקומית שבתחומה מצוייה רשות מקומית אחת; העקרונות החלים על ייצוג מועצת הרשות בועדות משנה ובגופים עירוניים שונים חלים באותה מידה גם על הייצוג בועדה המקומית הנ"ל. אשר על כן, עקרון הייצוג היחסי הוא עקרון מרכזי ביחס להרכבם של כל הגופים המוניציפאליים והוא העקרון המנחה גם לפרשנותה של הוראת סעיף 19(א1)(1)(ג). הרישא של הסעיף בו נקבע כי "כל רשות מרחבית תבחר, ככל שניתן, את נציגיה לועדה המקומית בהתאם להרכב היחסי של הסיעות", הוא הוראת החיקוק המבטאת עקרון מנחה זה שעל הרשות לשוות נגד עיניה בבואה לבחור את נציגיה לכל גוף סטטוטורי. בהוראה שבאה לידי ביטוי בסיפא של הסעיף נקבע כלהלן: "אם מספר הנציגים של רשות מרחבית אחת בועדה המקומית הוא ארבעה לפחות, וקיימת באותה רשות מרחבית ועדת הנהלה שלא כל הסיעות מיוצגות בה, תבחר הרשות המרחבית לועדה המקומית נציג אחד לפחות מסיעה שאינה מיוצגת בועדת ההנהלה". למעשה, חלק זה של הסעיף נועד למנוע מצב שבו הייצוג היחסי של הסיעות ייצור עיוות שלפיו רק סיעות המייצגות את הרוב במועצת העיריה, דהיינו סיעות הקואליציה, תהיינה מיוצגות בועדה המקומית, ללא ייצוג למיעוט. לפיכך, כאשר על-פי עקרון הייצוג היחסי ייצוג הרשות המקומית בועדה הוא בהיקף העולה על ארבעה נציגים ונוצר מצב בו המיעוט שאינו מיוצג בהנהלת הרשות המקומית, אינו מיוצג גם בועדה המקומית, ניתן וראוי לסטות מהייצוג היחסי וזאת רק כדי להבטיח למיעוט ייצוג שאלמלא ההוראה שבסיפא, אפשר שלא היה זוכה לו כלל. פרשנות זו עולה בקנה אחד עם תכליתה של הנורמה שנקבעה בו. כיוון שעקרון הייצוג היחסי חולש על כל הוראות החוק הדנות בהרכבם של גופים המייצגים גופים נבחרים, אין כל יסוד להבחנה שביקשו המשיבים לעשות, לענין היקף שיקול הדעת הנתון למועצה בבחירת נציגיה בין הוראות חוק בהן נקבע כי המועצה "תבחר" את נציגיה לבין הוראות בהן נאמר כי המועצה "תקבע את נציגיה". הביטויים אשר שימשו את המחוקק לענין אופן מינוי הנציגים אינם רלוונטיים לענין שלפנינו; בכל אחד מהנוסחים של הסעיפים הנדונים עמד המחוקק על חובתה של העיריה לשמור על עקרון הייצוג היחסי, והוא העקרון החולש על ענין זה של ייצוג מטעם גוף נבחר. לעומת זאת, בכל הנוגע לשאלה כיצד יתמנו הנציגים, לא הקפיד המחוקק כלל בניסוח הוראות החוק; המילים "בחירה" או "קביעה" של נציגים מופיעות בהוראות החוק השונות באופן המלמד כי לא ניתן לייחס להן משמעות - וכך לדוגמא, בסעיף 249א(1) אמנם נאמר כי "מועצת העיריה תקבע את נציגיה בגוף המנהל של התאגיד העירוני", אולם בסעיף 249א(3) נאמר לענין אותם נציגים עצמם: "נציגי העיריה כאמור, שהינם חברי המועצה, יבחרו כך שיישמרו, ככל האפשר, יחסי הכוחות של הסיעות במועצה". (ההדגשה הוספה). ניתן, איפוא, לסכם בקביעה שהעקרון המרכזי המנחה בפרשנות סעיף 19(א1)(1)(ג), לענין הרכב הועדה המקומית הינו עקרון הייצוג היחסי; מטעם זה שיקול הדעת של הרשות בבחירת נציגיה מוגבל והמגבלה היא כפיפותו של שיקול הדעת לעקרון הייצוג היחסי. 8. משקבענו כי עקרון הייצוג היחסי חולש על הוראת סעיף 19(א1)(1)(ג) לחוק התכנון והבניה, ניתן אף לקבוע כי הוראת הסעיף מקויימת כאשר הייצוג מבטא באופן הולם את היחס בין גודלן של הסיעות במועצה ולאו דווקא את היחס שבין מספר חברי הקואליציה למספר חברי האופוזיציה. יש לזכור כי ההסדר הקואליציוני אינו מבטל כליל את קיום הסיעות, שהן מוסד מוכר הן במבנה הפרלמנטרי הישראלי והן במבנה השלטון המקומי. לסיעות קיום משלהן גם במסגרת הקואליציונית, ובהתאם לחלקן היחסי במערכת כולה זכאיות הן לייצוג. העקרון האמור מחייב לשמור על מסגרת היחסים בין הסיעות; נקודת המוצא להרכב כל הגופים הנבחרים ואלה המתמנים מטעמם צריכה להיות קביעת התאמה בין כוחם היחסי של חברי הסיעה במועצה הנבחרת לבין כוחם היחסי בועדה המורכבת מנציגי הרשות. כמובן שהתוצאה אינה יכולה להיות חלוקה מדויקת מבחינה מתמטית; חלוקה מדויקת היא בלתי אפשרית בשל האילוצים הנובעים מהפער בין מספר המקומות בועדה המקומית לבין מספרן של הסיעות במועצה, כשאין זהות ביניהם. חלוקה זו אף אינה אפשרית בשל חוסר היכולת לחלק את הנציגים "בשר ודם" על-פי חלוקה מתמטית מדויקת; לפיכך, נקבע כי החלוקה על-פי העקרון היחסי תעשה "ככל שניתן", בלשון הוראת החוק הנדונה, או כפי שנאמר בחוקים אחרים - "ככל האפשר". (ראו בג"ץ 3250/94 הנ"ל בעמ' 34; וכן ראו: ע"א 2663/99 שמגר נ' המועצה המקומית רמת השרון ואח', (טרם פורסם)). חשוב להדגיש, כי אף שהכלל הרחב הוא שהחלוקה הסיעתית נשמרת גם בהתקיים הסכמים קואליציוניים, אין בכך כדי לשלול, במקרים המתאימים, התחשבות ביחסי הכוחות שבין הקואליציה לבין האופוזיציה בהרכבן של ועדות מטעם העיריה. המבנה הקואליציוני של מוסדות השלטון המרכזי והמקומי מתחייב מהצורך לבסס את השיטה הדמוקרטית על הכרעה של רוב. לפיכך, אין פסול בקיומו של הסכם היוצר קואליציה בין סיעות והוא אף חיוני לעתים לצורך השגת הרוב הדרוש לשם תיפקודו של הגוף הנבחר: אכן, זו דרכה של דמוקרטיה, שמחייבת היא לעתים הסכם בין "היחידות הקונסטיטוציוניות" (סיעות, מפלגות), המרכיבות את מוסדות השלטון. במשטר דמוקרטי, המבוסס על שלטון רוב, אין מנוס לעתים משיתוף פעולה בין הגורמים השונים, על-מנת לגבש רוב. "קואליציות" שכאלה אין בהן כל פגם, ולעתים אי-אפשר בלעדיהן. (דברי השופט ברק בבג"ץ 669/86 רובין נ' ברגר ואח', פ"ד מא(1) 73, 80). (וראו גם: בג"ץ 1601-1604/90, 1890/90 שליט נ' פרס ואח', פ"ד מד(3) 353, 358). במסגרת החלוקה של הנציגים בגוף המייצג את המועצה ראוי להביא בחשבון כשיקול, בין יתר השיקולים, את קיומו של ההסכם הקואליציוני; בדרך זו ניתן גם לגשר על הפער בין מספר הנציגים שמועצת העיריה ממנה בגופי המשנה ובועדות העירוניות לבין מספר חברי המועצה הנבחרים. בוודאי שאפשר ורצוי לעשות כן תוך שיתוף פעולה מוסכם בין סיעות הקואליציה; יתרה מזו, חלוקת התפקידים המיועדים בין סיעות הקואליציה היא בדרך כלל לב-ליבו של הסכם קואליציוני (ראו בג"ץ 1601-1604/90, 1890/90 הנ"ל בעמ' 358; Itzhak Zamir, “Political Contracts”, 26 Is. L. Rev. 461, 462 (1992)). על יסוד הסכם קואליציוני ניתן לקבוע נציגות שאינה משקפת את החלוקה המדויקת בין הסיעות המשתתפות בקואליציה, כאשר כורח המציאות הוא משום שמספר הנציגים בועדות קטן ממספר חברי המועצה. 9. על האמור יש להוסיף, כי בכפוף ל"תכתיב" של עקרון הייצוג היחסי של הסיעות, נותר בידי המועצה שיקול דעת בבחירת נציגי המועצה לועדה המקומית. כאמור, במסגרת השיקולים רשאית היא להתחשב ביחסי הכוחות הקואליציוניים. בנוסף לכך, עליה להביא בחשבון את כישוריהם של הנציגים והתאמתם לתפקיד, את העדפותיהם האישיות של חברי המועצה ואת התפקידים הנוספים המוטלים עליהם; בנסיבות מתאימות תוכל המועצה גם להביא בחשבון את העובדה שלסיעה אחת עשויים להיות מספר נציגים והיא רשאית להכריע בין הוספת נציג נוסף לסיעה גדולה לבין הכנסת נציג ראשון לסיעה שאינה מיוצגת כלל. 10. לסיום פרק זה נעיר עוד, כי בנסיבות מסוימות עשוי להתעורר קושי אם בחרה מועצת העיריה את נציגיה לועדה המקומית כדין ולאחר מכן השתנה ההרכב הסיעתי במועצה. האם שינוי כזה מחייב שינוי בנציגות מועצת העיריה לועדת המקומית? התשובה לשאלה זו אינה חד-משמעית. באופן כללי ניתן לומר, כי אם השינוי אינו משפיע באופן משמעותי על יחסי הכוחות הסיעתיים, אין המועצה חייבת לשקול החלפת נציגיה; זאת בשים לב לכך שממילא אין חובה כי הנציגות בועדה המקומית תשקף במדוייק את יחסי הכוחות הסיעתיים במועצה, ובשים לב לכך שאין לפגוע בהרכב הועדה המקומית ובתפקודה אלא בשל טעם רציני, כאשר יש בפגם בייצוג כדי לערער את עקרון הייצוג ההולם וליצור עיוות. אולם כאשר השינוי משפיע על כל מאזן הכוחות בין הסיעות במועצת העיריה, יש מקום לבחור מחדש את נציגות מועצת העיריה לועדה המקומית. מן הכלל אל הפרט 11. מועצת עירית קרית ביאליק מונה, כאמור, שבעה-עשר חברים ויש לה שישה נציגים בועדה המקומית. סיעתו של ראש העיריה מונה כיום חמישה חברי מועצה ושלושה מתוכם חברים בועדה המקומית. עוד מכהנים בועדה המקומית נציג של סיעה בת שני חברים במועצה - 'דור שלם קרית ביאליק' - ושני נציגים של שתי סיעות יחיד. שתי סיעות העותרים שלפנינו הן סיעות בנות שני חברים כל אחת, ואין להן אף נציג בועדה המקומית. אלה, איפוא, שתי סיעות שאין בועדה המקומית ביטוי לכוחן היחסי במועצה וענין זה כשלעצמו יש בו פגם. לכך יש להוסיף, שהסיעות הללו הן סיעות האופוזיציה במועצה ובהעדרן מן הועדה המקומית, אין בועדה ייצוג לדעת המיעוט במועצה. תשובותיה של העיריה לפגמים האמורים, אין בהן כדי לשכנע בצדקת טענותיה. העיריה טוענת, כי האופוזיציה מיוצגת כראוי בועדה המקומית כיוון ששני נציגים הם נציגי האופוזיציה, וארבעה חברים במועצה הינם חברי קואליציה, ולטענתה יש בכך ייצוג הולם ומאוזן. אין בטיעון זה ממש. כבר עמדנו על כך שייצוג יחסי סיעתי על-פי אמת המידה שנקבעה בחוק, אינו מתייחס בהכרח ליחסי הכוחות שבין קואליציה לאופוזיציה, אלא ליחס בין גודלן של הסיעות במועצה. גם לאחר השינויים הסיעתיים שהתחוללו במועצת העיריה, סיעתו של ראש העיריה מונה פחות משליש מחברי המועצה, אך נציגיה הם מחצית מחברי הועדה המקומית. לעומת זאת, סיעותיהם של שני העותרים מהוות ביחד כמעט רבע מהמועצה ואינן מיוצגת כלל בועדה המקומית. יש להוסיף, כי אין ממש בטענה שההפרש בין מספר המצביעים שתמכו בסיעת 'ביאליק אחת' של חבר הועדה המקומית דוקורסקי לבין אלה שהצביעו לסיעתו של העותר 1 הוא כה קטן, עד כי לא נפגם עקרון הייצוג. זו דרכו של הייצוג על-פי בחירות יחסיות. משנקבע גודלה של הסיעה, אין רלוונטיות לבחינת מספר המצביעים, וסיעתו של העותר 1 זכתה בנציג נוסף במועצה, יהא אשר יהא הפרש מספר המצביעים בינה לבין סיעת 'ביאליק אחת'. במצב דברים זה, ברור שבאופן בולט וחריג לא נשמר עקרון הייצוג היחסי. גם אם נאמר, כפי שטענו המשיבים, כי בבחירת נציגי המועצה לועדה המקומית ניתן להתחשב ביחסי הכוחות בין הקואליציה לאופוזיציה, הרי שניתן היה להתחשב בגורם זה לוּ הרכב נציגי מועצת העיריה בועדה המקומית היה משקף את יחסי הכוחות המוסכמים במועצה ולוּ בקירוב; אלא, שהתברר בפנינו מחילופי הטענות, התצהירים וההודעות שהוגשו לנו, כי התיאור האמור של שני שלישים מן החברים במועצה המקומית מהקואליציה ושליש מהאופוזיציה אינו נכון בעליל. אעיר תחילה, כי במועצת עירית קרית ביאליק לא נערך כלל הסכם קואליציוני כתוב; מכל מקום, לא הוצג בפנינו הסכם כזה. בהעדר הסכם קואליציוני קיים קושי מסוים לזהות את ההשתייכות הסיעתית על-פי חלוקה לקואליציה ולאופוזיציה. מכל מקום, גם אם התיאור של חלוקת הכוחות בין הקואליציה לאופוזיציה כפי שהוצג על-ידי המשיבים היה נכון לישיבתה הראשונה של מועצת העיריה, הרי שהוא התרוקן מתוכן מספר ימים לאחר מכן. כאמור, כשבוע לאחר בחירת הנציגים לועדה המקומית, עזב חבר הסיעה של העותר 2, מר אלכס שפירו, את סיעתו והצטרף לסיעתו של ראש העיריה; בנסיבות אלה טענת המשיבים, כי בעת בחירתו של נציג זה לועדה המקומית היה חבר זה נציג האופוזיציה ולכן יש לאופוזיציה ייצוג, היא בבחינת "לעג לרש"; שכן עוד בטרם החלה הועדה המקומית לתפקד, הסתפח מר אלכס שפירו, מי שהיה חבר סיעתו של העותר 2, לסיעתו של ראש העיריה. נזכור, כי הבחירה של נציגי המועצה לועדה המקומית היתה ביום 9.2.1999, והנה מצאנו בפרוטוקול מספר 5 של ישיבת מועצת העיריה מיום 16.2.1999, כי החבר הנ"ל הודיע בהודעה אישית, שהחליט "לפרוש מסיעת ביאליק לקידום ועליה ולהצטרף לסיעת ל' למען קרית ביאליק". ראש העיריה מצידו הודיע: "הנני קובע כי חבר המועצה אלכס שפירו פרש מסיעת ביאליק לקידום ועלייה ונמנה מעתה על סיעת ל' למען קרית ביאליק". לפיכך, נוכח השינוי שחל מיד לאחר סיום הבחירה, אין ספק שמר שפירו אינו יכול להמנות בין חברי האופוזיציה; ביחס לחבר הנוסף שהוא הנציג בועדה המקומית ומוצג על-ידי העיריה כאיש אופוזיציה - מר אלי דוקורסקי - נטושה מחלוקת עובדתית חריפה אם יש לראות בו חבר אופוזיציה. כיוון שבכל מקרה לא נשמר כלל עקרון הייצוג היחסי, אין שאלה זו טעונה הכרעה בעתירה שלפנינו, והיא נידונה בנפרד בעתירה בבג"ץ 5743/99 הנ"ל שהתבררה ביחד עם העתירה הנוכחית. נוסיף על כך, שנראה כי לא במקרה שתי הסיעות העותרות, שהן הסיעות האופוזיציוניות במועצה, אינן מיוצגות בועדה המקומית. התוצאה היא, שיש בהרכב הועדה המקומית פגיעה הן בעקרון היחסיות והן בעקרון של מתן ייצוג לדעת המיעוט. ניתן, איפוא, לסכם ולקבוע, כי לא נעשה דבר מצד המועצה כדי לתת ייצוג לסיעות העותרים בועדה המקומית, כנדרש על-פי הוראת סעיף 19(א1)(1)(ג), ההוראה המחייבת בחירת נציגי המועצה לועדה המקומית על-פי ההרכב היחסי של הסיעות. ניכר כי בבחירת הנציגים היה משום ניצול חולשתן של סיעות האופוזיציה. אמנם החיוב הסטטוטורי למתן ייצוג לפי חלוקה יחסית של הסיעות אינו מוחלט, אך המועצה התעלמה מדרישות המחוקק ויצרה עיוות בולט. היא לא יצאה ידי חובת מתן הייצוג האמור במידה הנדרשת - "ככל שניתן" - כמצוות המחוקק. אשר על כן, אין מנוס מן המסקנה כי בחירת נציגי המועצה לועדה המקומית במתכונת הנוכחית נעשתה שלא כדין ודינה להתבטל. הצו שיצא מלפנינו יהיה לצו מוחלט במובן זה שעל המועצה לבחור מחדש את נציגיה לועדה המקומית בהתאם לעקרונות שהותוו בפסק דין זה, תוך מתן ייצוג יחסי הולם בועדה המקומית לסיעות העותרים. המשיבים ישאו בהוצאות העותרים בעתירה זו בסך כולל של 10,000 ש"ח. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט ע' ר' זועבי: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש. ניתן היום, ז' באב תש"ס (8.8.2000). ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 99010200.N10 חכ/