מועצה אזורית אל קסום נ. חברת נתיבי ישראל, החברה הלאומית לתשת

פסק-דין בתיק בג"ץ 10166/17 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10166/17 לפני: כבוד השופט א' שהם כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ד' מינץ העותרת: מועצה אזורית אל קסום נ ג ד המשיבים: 1. חברת נתיבי ישראל, החברה הלאומית לתשתיות ותחבורה בע"מ 2. שר התחבורה - משרד התחבורה עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרת: עו"ד חן אביטן, עו"ד יוסי עטון בשם המשיבה 1: עו"ד עופר דרורי, עו"ד מלי זיסמן בשם המשיב 2: עו"ד ערין ספדי עטילה פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. בפנינו עתירה הנסבה על דרישת העותרת, המועצה האזורית אל קסום, לבצע עבודות שיסדירו באופן בטיחותי יותר את הנסיעה דרך צומת אבו-כף (להלן: הצומת). לטענת העותרת, הסדרת הצומת נדרשת ומתחייבת לנוכח כמות תאונות הדרכים שאירעו בו בתקופה האחרונה. הרקע לעתירה 2. הצומת שעליו נסבה העתירה ממוקם על כביש 60, צפונית לבאר שבע, ובסמוך לכניסה ליישובים אום בטין ואל סייד, המצויים בתחום שיפוטה של העותרת ומונים יחד למעלה מ-8,000 תושבים. נכון להיום, הנהיגה בצומת נעשית במתכונת חופשית, שכן אין בו רמזור או מעגל תנועה. 3. ביום 26.6.2017 פנתה העותרת בעניין זה אל המשיבה 1, חברת נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות ותחבורה בע"מ (להלן: נתיבי ישראל), ואל המשיב 2, שר התחבורה. במכתבה אליהם דרשה העותרת כי ייבחן פתרון לצומת ואף יוקצו כספים ומשאבים להסדרתו באמצעות נתיבי ישראל. 4. במענה לפניית העותרת השיבה נתיבי ישראל כי "מבדיקה שבוצעה מול גורמי מקצוע בחברה נמסר כי בהתאם להנחיות תכנון דרכים בינעירוניות של משרד התחבורה, קיימים קריטריונים לקביעת בניית מחלף, לפיכך, בקטע הנדון אין הצדק להקמת מחלף". כמו כן, צוין כי נתיבי ישראל פועלת בכפוף ובהתאם להנחיות של משרד התחבורה. 5. לטענת העותרת, שר התחבורה לא השיב לפניה מטעמה. בהמשך לכך, ביום 28.12.2017 הוגשה העתירה שבפנינו. העתירה דנן והתגובות המקדמיות לה 6. העותרת טוענת כי הצומת הוא מוקד סיכון משמעותי, עובדה שבאה לידי ביטוי בריבוי תאונות דרכים שהתרחשו בקרבתו. עוד מדגישה העותרת כי אלה הם פני הדברים זה זמן רב, וכי המצב אף החמיר מאז השלמתו של כביש 6 וחיבורו לכביש 60 בחודש נובמבר 2016, כך שהתנועה בצומת הפכה עמוסה יותר. העותרת טוענת כי בניגוד לצמתים אחרים באזור שהוסדרו עם חיבורו של כביש 6 לכביש 60, צומת אבו-כף לא הוסדר, חרף העובדה שמדובר בדרך ראשית המובילה לשני ישובים וכן לפזורה הבדואית בסביבתם. העותרת מוסיפה וטוענת כי היעדרו של מענה וסירובם של המשיבים לקדם פתרונות לבעיה הבטיחותית בצומת נגועים בחוסר סבירות קיצונית. העותרת טוענת עוד כי אי הסדרת הצומת פוגעת בזכויות יסוד של תושבי הפזורה הבדואית. 7. על רקע זה, מבקשת העותרת כי יינתן צו על-תנאי המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא יפעלו לאלתר להסדרתו של הצומת, בין בדרך של בניית מחלף ובין בדרך של הקמת מעגל תנועה או הצבת רמזור; מדוע לא ישקלו שיקולים לבר-תקציביים על מנת לקדם פתרונות תחבורה אשר יצמצמו את היקף התאונות והנפגעים בצומת; ומדוע לא יתקצב שר התחבורה את הסדרת הצומת באופן שיאפשר כביש גישה ויציאה בטוחים ונוחים יותר מהצומת ואליו. 8. המשיבים הגישו תגובות מקדמיות נפרדות לעתירה, אולם הטענות שהועלו בהן היו זהות בעיקרן. בראש ובראשונה טוענים המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. בהקשר זה נטען כי עניינה של העתירה הוא בהחלטת רשות לפי פקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן: פקודת התעבורה), אשר בהתאם לפרט 14(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לענינים מינהליים או החוק) מסורה לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. זאת, כך נטען, מכיוון שמקור סמכותה של נתיבי ישראל לקבוע הסדרי תנועה בצומת הנדון הוא תקנה 18 לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961, שכותרתה "סמכות רשות תמרור מקומית". נתיבי ישראל מדגישה כי במקרה זה אף קיימת מחלוקת עובדתית-מקצועית בין הצדדים באשר לאפשרות להציב בצומת מעגל תנועה או רמזור, וכי מן הראוי כי מחלוקת זו תתברר בצורה יעילה יותר בבית המשפט לעניינים מינהליים, ולא בבג"ץ. כמו כן, נטען שהסעד המבוקש בעתירה הוא כי המשיבים יקדמו תכנית מתאר מקומית שעניינה שיפור ושדרוג תוואי כביש 60 בחלקו הסמוך לישובים אל סייד ואום בטין, על ידי הקמת מחלפון, וכי בהתאם לפרט 10(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, הסמכות לדון ב"ענייני תכנון ובניה" הנסבים על תכנית מתאר מקומית מסורה אף היא לבית המשפט לעניינים מינהליים. 9. יתר על כן, המשיבים טוענים כי דין העתירה להידחות גם לגוף הדברים. לטענת המשיבים, צומת אבו-כף אינו נכלל ברשימת "מוקדי הסיכון" (הנקבעת לפי קריטריונים מקצועיים שהותוו על ידי משרד התחבורה). מכל מקום, נטען כי בימים אלה מתבצעות עבודות הסדרה של הצומת הכוללות בין היתר בניית איי תנועה, גופי תאורה, סימון נתיבים, מעברי חצייה, רמזורים המתריעים מפני חציה של הולכי רגל ועוד. על כך מוסיפים המשיבים כי תכנית להקמת מחלפון בצומת הופקדה בתנאים ביום 21.8.2017, כי פרויקט זה מתוקצב בתכנית החומש הנוכחית של נתיבי ישראל, וכי הצפי הוא שבתוך מספר שנים תושלם הקמת המחלף, בכפוף לקבלת תקצוב ממשרד האוצר. על רקע זה, נטען כי אין יסוד לטענת העותרת בדבר פגיעה בזכויות יסוד של תושביה, וכי החלטות המשיבים אינן לוקות בחוסר סבירות. 10. ביום 4.3.2018 ניתנה החלטה המורה לעותרת להשיב לטענת המשיבים לפיה דין העתירה להידחות מחמת סעד חלופי. בתגובת העותרת שהוגשה ביום 21.3.2018 נטען כי המשיבים התעלמו בתגובותיהם מן הסעד המכוון לתקצוב של הסדרת הצומת. ממילא, העותרת טוענת כי הסעד שהתבקש בעתירה לא כוון במפורש לקידומה של תכנית מתאר מקומית, אלא להסדרה כוללת של הצומת. לטענת העותרת, הסדרה כאמור כוללת היבטים רבים, אשר פן התכנון הוא רק אחד מהם. כמו כן, העותרת מדגישה כי שר התחבורה לא התייחס בתגובתו המקדמית לפנייה אליו, שלא נענתה עד היום. העותרת מוסיפה וטוענת כי בהתאם לפרט 14(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, ענייני תעבורה מצויים בסמכותם של בתי המשפט לעניינים מינהליים, למעט החלטות השר בעניין זה. בהמשך לכך, לטענת העותרת, היעדר מענה מצדו של התחבורה משמעו החלטת סירוב, שבגינה יש מקום לפנות לבית משפט זה. באופן כללי יותר, העותרת טוענת כי קיומו של סעד חלופי אינו שולל את סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק. דיון והכרעה 11. דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. 12. סעיף 5 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים קובע את סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות נגד החלטה של רשות בעניין המנוי בתוספת הראשונה לחוק. "החלטה של רשות" מוגדרת בסעיף 2 לחוק כ"החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין, לרבות העדר החלטה וכן מעשה או מחדל". בענייננו קיימים שני פרטים בתוספת הראשונה לחוק הרלוונטיים לדיון. פרט 10(א) לתוספת הראשונה קובע כדלקמן: "עניני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, למעט לפי פרק י': פיקוח, אכיפה ועונשין, ולפי חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014, ולמעט החלטות שענינן תכנית מיתאר ארצית או מחוזית והחלטות שר הפנים או שר האוצר". פרט 14(א) לתוספת הראשונה לחוק קובע כך: "החלטה של רשות לפי פקודת התעבורה, לרבות החלטה בעניני רישוי ובטיחות של נהגים, רכב, שירותי אוטובוסים, שירותי מוניות והוראת נהיגה, למעט החלטות שר, ולמעט כל ענין שבסמכות בית משפט לתעבורה". 13. עיון בעתירה מלמד כי הטענות המועלות בה נסבות, בעיקרו של דבר, על הסוגיה של הסדרת הצומת באמצעות הקמת מחלף – נושא שנדרש לקידומה של תכנית מתאר מקומית – או של הסדרה זמנית או קבועה באמצעות מעגל תנועה או רמזור, עניין המצוי בסמכותה של נתיבי ישראל בהיותה "רשות תמרור מקומית" לפי סעיף 1 לפקודת התעבורה ותקנות התעבורה שהותקנו מכוחה. כאמור לעיל, בעתירות בעניינים אלה מוסמך לדון בית המשפט לעניינים מינהליים. כידוע, מקום שבו קיים בידי העותר סעד חלופי ככלל יימנע בית משפט זה מלדון בעניין (ראו למשל: בג"ץ 8662/15 המוקד לפליטים ומהגרים נ' היועץ המשפטי לממשלה (5.1.2016); בג"ץ 7173/17 מ.ע.ג.ן יעוץ וניהול נכסים בע"מ נ' רוטנברג, פסקה 14 (17.9.2017)). לא ראינו מקום לחרוג מכלל זה במקרה דנן. 14. אכן, העותרת טענה כי עתירתה מכוונת גם לסעדים שאינם מצויים בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, כגון סוגיית התקצוב של הסדרת הצומת, וכן כי העדרו של מענה משר התחבורה לפנייתם, היא "החלטת שר", המוחרגת מפרט 14(א) לתוספת הראשונה. טענות אלה אינן משכנעות. בעיקרו של דבר, כפי שעולה מעיון בעתירה, העילה הדומיננטית בה נסבה על אותם עניינים המצויים בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים (ראו: בג"ץ 4381/97 מייזליק נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פתח תקווה, פ"ד נא(5) 385, 396-395 (1997); בג"ץ 3775/06 התנועה המסורתית נ' ראש הממשלה (2.8.2007); והשוו: בג"ץ 9786/07 עמותת אור תורה סטון נ' שר הפנים, פסקה 29 (1.8.2011). ראו עוד: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי דיוני 245-241 (2017)). שנית, פנייה לשר בעניין שבו מוסמכת לטפל, בראש ובראשונה, רשות שעל החלטותיה יש לעתור לבית המשפט לעניינים מינהליים אינה יכולה לשמש בסיס להגשת עתירה לבג"ץ חלף העתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. 15. למותר לציין כי אין בכך כדי לנקוט כל עמדה לגופן של הטענות שהועלו בעתירה, אשר כשלעצמן נסבות על סוגיה בעלת חשיבות עבור העותרת ותושביה. ניתן אף לקוות כי הפעולות שעל ביצוען הצביעו המשיבים אכן יישאו פרי במהירות הראויה. 16. אשר על כן: העתירה נדחית. במכלול נסיבות העניין, איננו עושים צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"א בניסן התשע"ח (‏27.3.2018). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 17101660_A04.doc עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il