בניני בר אמנה חברה לבנין ופיתוח בע"מ נ. שר התשתיות הלאומיות

פסק-דין בתיק בג"ץ 10153/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10153/16 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ע' ברון העותרת: בניני בר אמנה חברה לבנין ופיתוח בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 2. רשות החשמל 3. חברת החשמל לישראל בע"מ 4. חברת החשמל מחוז ירושלים בע"מ עתירה למתן צו על תנאי תגובה מטעם חברת החשמל לישראל בע"מ מיום 26.2.2017 תגובה מקדמית מטעם המשיבה 4 מיום 22.6.2017 תגובה מטעם המשיבים 2-1 מיום 21.8.2017 תגובה מטעם העותרת מיום 10.9.2017 בשם העותרת: בשם המשיבים 2-1: בשם המשיבה 3: בשם המשיבה 4: עו"ד נדב העצני; עו"ד אורית יפת עו"ד אבי מיליקובסקי עו"ד שרון אורגיל עו"ד מיכאל גינסבורג פסק-דין הנשיאה א' חיות: 1. עניינה של עתירה זו בבקשת העותרת להורות למשיבה 3, היא חברת החשמל לישראל (להלן: חח"י) לחבר את מבנה העותרת המצוי בצמוד לדרך הר הזיתים בירושלים, בחיבור של קבע לרשת החשמל שלה. רקע 2. העותרת הקימה פרויקט בן 20 דירות המצוי בצמוד לדרך הר הזיתים בירושלים על שטח שבעבר עמד עליו מלון "שפרד" (להלן: המבנה). לטענת העותרת, לקראת גמר בניית המבנה, פנתה העותרת אל חח"י בבקשה לחבר את המבנה לתשתית החשמל שלה. בתחילה, הודיעה חח"י כי המבנה אינו מצוי בתחום אזור החלוקה שבאחריותה, כי אם באזור החלוקה שבאחריות חברת החשמל מחוז ירושלים בע"מ (להלן: חמ"י), המופקדת על אספקת חשמל בחלקים ממזרח ירושלים, ועל כן אין באפשרות חח"י לחבר את המבנה לרשת החשמל שלה. בהמשך, הודיעה חח"י לעותרת כי בדיקה נוספת העלתה כי המבנה ממוקם באזור הגבול בין תחומי חלוקת החשמל של חמ"י וחח"י בהתאם לרשיונות הנתונים בידן, ועל כן קיימת אי בהירות בעניין. משכך, ביום 10.1.2016 פנתה חח"י בהקשר זה אל מינהל החשמל שבמשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן: מינהל האנרגיה ו-משרד האנרגיה בהתאמה). במקביל, פנתה העותרת אל משרד האנרגיה ואל רשות החשמל בבקשה לברר על אודות חלוקת אזורי אספקת החשמל בירושלים. לטענת העותרת, במסגרת בירורים אלה הועבר לידה על ידי מינהל החשמל צילום של מפה אשר נטען כי צורפה לצו הספקת החשמל (הוראות מיוחדות) (חברת החשמל לישראל בע"מ), התשמ"ח-1987 (להלן: מפת 1987), אשר מגדיר לטעמה את אזורי חלוקת החשמל באזור בו ממוקם המבנה. העותרת טוענת כי לפי מפה זו, האחריות לאספקת חשמל למבנה מוטלת על חח"י, הגם שבעבר סופק החשמל למלון "שפרד" באמצעות חמ"י. בהסתמך על המפה, ביקשה העותרת ממשרד האנרגיה כי יורה לחח"י לחבר את המבנה לרשת החשמל שלה, אך חח"י סירבה, בטענה שהמפה שצורפה אינה חתומה ולכן אינה מחייבת וכי פניותיה לקבלת מציאת המפה המחייבת לא נענו. 3. ביום 27.10.2016 פנתה העותרת באמצעות בא-כוחה אל מנכ"ל משרד האנרגיה בבקשה שיורה לחח"י לחבר את המבנה לרשת החשמל שלה. בבקשה צוין כי העותרת ניצבת בפני "שוקת שבורה, כאשר על אף שהמפה המצורפת לצו נמצאת בידיה [...] הגורם המופקד על הנושא על פי חוק מסרב לפעול על פי מפה זו", וכי לאור המצב שאליו נקלעה נגרמים לעותרת נזקים רבים. לאחר שליחת מכתב תזכורת בעניין זה, ובהעדר מענה מטעם משרד האנרגיה, הוגשה העתירה שבפנינו. יצוין כי מלכתחילה הוגשה העתירה נגד המשיבים 3-1 בלבד, אך ביום 26.2.2017 פנתה חמ"י בבקשה להצטרף כמשיבה לעתירה, והבקשה התקבלה ביום 11.5.2017. טענות הצדדים 4. לטענת העותרת סירובה של חח"י לחבר את המבנה לרשת החשמל שלה הוא בלתי חוקי ומהווה חריגה מסמכות, באשר היא אינה רשאית לסרב לספק שירות למי שמצוי בתוך השטח לו היא אמורה לספק חשמל בהתאם להוראות רשיון אספקת החשמל שברשותה. לטענת העותרת, חח"י לא טענה כי המבנה אינו נמצא בשטח המצוי באחריותה ולא הציגה אסמכתא המעידה על גבולות שטח החלוקה, ועל כן היא מחוייבת לספק חשמל לכלל הציבור ללא אפליה, בהתאם לאמות המידה שקבעה רשות החשמל, ובכלל זה, למבנה. עוד מוסיפה העותרת כי התנהלותם של המשיבים 2-1 (להלן: המדינה) היא בלתי סבירה ובלתי מנומקת, וכי לא הוצגה מטעמם כל מפה תקפה אשר תסתור את מפת 1987, עליה הם מסרבים להסתמך בשל העובדה שאינה חתומה. על כן, העותרת טוענת כי סירוב המדינה להציג את המפה התקפה ולהפעיל את הסמכות הנתונה בידה הוא בלתי סביר בעליל, ואף עולה כדי התנהגות שרירותית. כן קובלת העותרת כנגד אי מתן מענה בכתב לפניותיה. בנסיבות אלו טוענת העותרת כי המבנה טרם חובר חיבור של קבע לרשת החשמל של חח"י וממילא לא ניתן לקבל טופס אכלוס לגביו. מצב דברים זה גורם לה, לטענתה, נזקים כלכליים כבדים. 5. חח"י טוענת בתגובתה כי אינה מתנגדת לעצם חיבור המבנה לתשתית החשמל שלה, ואולם, היא אך גוף מבצע המחבר לתשתית החשמל בירושלים לפי דין ובהתאם לחלוקת האזורים בינה ובין חמ"י כפי שנקבעו בחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן: חוק משק החשמל), בחוק הספקת החשמל (הוראות מיוחדות), התשמ"ח-1987 וברשיונות ובצווים שהוצאו מכוחם. לטענתה נוכח רגישות הסוגיה והספק הקיים בדבר זהות הגורם האחראי על אספקת חשמל למבנה, אין באפשרותה לחבר את המבנה לתשתית החשמל שלה ללא אימות הנתונים מול השר או הרשות וקבלת אישורם. עוד מבהירה חח"י כי ככל שתתקבל הודעה ממינהל האנרגיה אשר תאשר כי המבנה מצוי בתחום רשיונה ובכפוף לקיום ההליכים הנדרשים, היא תפעל לביצוע החיבור. על כן, סבורה חח"י כי לא היה כל מקום להגשת העתירה נגדה, וכי יש להורות על דחייתה בכל הנוגע לה. 6. אף חמ"י סבורה כי דין העתירה להידחות. במסגרת תגובתה, טוענת חמ"י כי המבנה מצוי בשטח בו חלוקת החשמל מוטלת עליה באופן בלעדי, וזאת בהתאם לרשיון שניתן לה מכוח חוק משק החשמל וכי אף בעבר היא סיפקה חשמל למלון "שפרד" שהיה מצוי באותו מקום. עוד טוענת חמ"י כי מפת 1987 והצו שאליו צורפה, בוטלו זה מכבר, בהתאם להוראות חוק משק החשמל. על כן הסתמכות העותרת על המפורט בה שגוי, זאת בנוסף לעובדה כי המפה שצורפה על-ידה היא העתק לא חתום שמקורו אינו ידוע. זאת ועוד, לטענת חמ"י לשון הצווים ההיסטוריים תומכת בעמדתה באשר אלה מטילים עליה את האחריות על אספקת החשמל בשכונה בו ממוקם המבנה. חמ"י מוסיפה כי העותרת בחרה לצייר בפני בית המשפט תמונה חלקית שעה שלא ציינה שלחמ"י יש רישיון חלוקה בלעדי בסביבת המבנה וכי אף כיום אספקת החשמל לשטח המבנה נעשית על ידי חמ"י וזאת בהתאם לבקשה לחיבור זמני שהגיש קבלן מטעם העותרת העוסק בהקמת המבנה. כן צוין כי בהתאם להוראות הדין, העותרת אינה יכולה לבחור את רשת החשמל אליה תחובר, וכי אף חח"י הכירה בכך שהמבנה מצוי בתחום האספקה של חמ"י. עוד נטען כי נוכח זהות העותרת והעובדה שבחרה מלכתחילה שלא לצרף אותה כמשיבה לעתירה, עולה החשש כי העתירה הוגשה מסיבות שאינן ענייניות. חמ"י מדגישה כי היא נכונה בכל עת לפעול לחיבור המבנה דרך קבע לרשת החשמל שלה ולספק לעותרת חשמל בהתאם לרישיונותיה, אך נכון למועד הגשת תגובתה, העותרת כלל לא פנתה אליה בבקשה לעשות כן. 7. בתגובה מטעם המדינה נטען כי מקטע החלוקה במשק החשמל הוא מונופול אזורי בו מחלק אחד בלבד פועל בכל אזור, וזאת נוכח העלויות הרבות שמתלוות להקמת תשתית חלוקת החשמל וחוסר היעילות בהקמת תשתיות חלוקה מקבילות. המדינה מדגישה כי טיב השירות והתעריפים מפוקחים על ידי רשות החשמל ואין לצרכן כל אפשרות לבחור את תשתית החשמל אליה הוא מעוניין להתחבר. על כן, ובשים לב לכך שחח"י נמנעה מהגשת עתירה בעניין זה, לטעמה של המדינה העותרת מתעברת על ריב לא לה ויש להורות על דחיית העתירה על הסף. עוד צוין כי קביעה לפיה לעותרת זכות לבחור את מחלק החשמל הראוי בעיניה כרוכה בהשלכות רוחב החורגות מגדר העתירה ועלולות להשליך על מקטע החלוקה במשק החשמל בכללותו. כמו כן, המדינה סבורה כי יש להורות על דחיית העתירה לגופה משהעותרת לא הציגה תשתית ראייתית מספקת התומכת בטענתה כי שטח המבנה נמצא בתחום החלוקה של חח"י וכי בניגוד לעולה מן העתירה אין כל מניעה כי המבנה יחובר בחיבור קבע לרשת החשמל של חמ"י ויתקבל טופס אכלוס. בנסיבות אלו, משהעותרת היא זו אשר מסרבת להתחבר באמצעות חמ"י אל רשת החשמל, המדינה שוללת את דבר קיומם של הנזקים הכלכליים הכבדים הנטענים בעתירה. 8. נוכח תגובות המשיבים נדרשה העותרת, בהתאם להחלטה מיום 22.8.2017, להודיע מדוע לא תדחה העתירה במתכונתה הנוכחית בשל כך שאינה מפרטת את הרקע ואת העילה העומדים ביסוד הגשתה. בתגובה מטעם העותרת מיום 10.9.2017 נטען כי בניגוד לאמור בהחלטה זו, העותרת הציגה בעתירתה את העובדות כהווייתן ודווקא תגובת המדינה היא אשר מציגה את העתירה בצורה מסולפת. לטענת העותרת היא לא הסתירה בעתירתה שאין מניעה לחבר את המבנה לרשת החשמל של חמ"י וצוין בה שהחשמל למלון "שפרד" סופק בעבר באמצעות חמ"י. עוד מבהירה העותרת כי המבנה מעולם לא חובר לתשתית החשמל של חמ"י בחיבור קבע וכי כיום הקבלן העובד עבור העותרת מקבל חשמל זמני ממבנה סמוך המחובר לרשת החשמל של חמ"י. עוד עומדת העותרת על כך שהרקע לעתירה הוא רצונה לברר מי הגורם המוסמך לספק חשמל למבנה ולא רצונה לבחור את ספק החשמל למבנה שבבעלותה. לטענת העותרת היא הציגה תשתית ראייתית מספקת התומכת בטענתה לפיה המבנה נמצא בתחום החלוקה של חח"י, וכי המפה שצורפה לתגובת חמ"י אינה מבססת את טענותיה, באשר מדובר במפה שקנה המידה שלה והעדר קואורדינטות אינם מאפשרים לקבוע את גבולות אזור החלוקה על פיה, ולא ידוע האם זו המפה שצורפה לרשיון שניתן לה. כן נטען כי המדינה מתחמקת מלהכריע במחלוקת שהובאה בפניה בדבר זהות הגורם האחראי על אספקת החשמל למבנה, וכי לעותרת הזכות לברר זאת. העותרת הדגישה את נכונותה של חח"י לחבר את המבנה לרשת החשמל שלה ככל שהמשיבים 2-1 יורו על כך, כעולה מתגובת חח"י לעתירה. דיון והכרעה 9. דין העתירה להידחות על הסף בשל העובדה שאינה מפרטת את הרקע ואת העילה העומדים ביסוד הגשתה ואינה כוללת את מלוא התשתית העובדתית הרלבנטית. על עתירה המוגשת לבית משפט זה להיות מוקפדת בהצגת תשתית עובדתית מפורטת ומלאה, ובנימוקים משפטיים סדורים ומדוייקים (בג"ץ 3014/16 שחדה נ' משרד הפנים (16.11.2016)). למקרא העתירה מתקבל הרושם כי אין באפשרותה של העותרת לחבר את המבנה שבבעלותה לרשת החשמל וכי יגרמו לה נזקים כבדים אם לא ינתן הסעד המבוקש בעתירה. ואולם, מתגובות המשיבים עולה תמונה עובדתית שונה, לפיה המבנה מחובר כבר היום לרשת החשמל של חמ"י באופן ארעי, וכי חמ"י נכונה לפעול לחיבור המבנה לרשת החשמל שלה חיבור קבע. תשתית עובדתית זו מובילה לאי בהירות בדבר הנזקים הכלכליים הכבדים להם נטען בעתירה, ובתגובת העותרת מיום 10.9.2017 אין לכך מענה. אף הסעד המבוקש בעתירה אינו נהיר דיו. כך, בכתב העתירה צוין כי הסעד המבוקש הוא כי בית המשפט יורה למשיבים 2-1 לבוא ליתן טעם מדוע לא יורו לחח"י לחבר את המבנה חיבור של קבע לרשת החשמל שלה, בעוד שבתגובה מטעם העותרת מיום 10.9.2017 נכתב כי "הרקע לעתירת העותרת הוא רצונה של העותרת לברר מי הגורם המוסמך [...] לספק חשמל בשטח עליו נמצא המבנה" (פסקה 13 לתגובה). בנסיבות אלו יש לדחות על הסף את העתירה במתכונתה הנוכחית. אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ' בחשון התשע"ח (‏9.11.2017). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16101530_V17.doc דז מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il