"אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה" נ. הועדה המחוזית

פסק-דין בתיק עע"ם 10112/02 בבית המשפט העליון עע"ם 10112/02 בפני: כבוד השופט א' מצא כבוד השופט מ' חשין כבוד השופטת א' פרוקצ'יה המערערות: 1. אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה 2. החברה להגנת הטבע נ ג ד המשיבים: 1. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז ירושלים 2. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה - מטה יהודה 3. שר התחבורה 4. רשות הטבע והגנים הלאומיים ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בירושלים בעת"מ 466/02 אדם טבע ודין נ' הועדה המחוזית ירושלים מיום 6.10.02 שניתן על-ידי כבוד השופט ע' קמא תאריך הישיבה: א' באדר ב' תשס"ג (5.3.2003) בשם המערערות: עו"ד אלי בן ארי בשם המשיבים 1 ו-3: עו"ד אורית קורן בשם המשיבה 2: עו"ד פנחס קובן בשם המשיבה 4: עו"ד יהודה רוה עו"ד שרה שלום פסק-דין השופט מ' חשין: ענייננו זו הפעם בכביש מספר אחת, הכביש הראשי המוליך מן השפלה לירושלים - ומירושלים לשפלה - בקטע בן כחמישה קילומטר הפרוש בין מחלף שער הגיא לבין מחלף שורש. על-כך נתעוררו חילוקי-דעות בין בעלי-הדין, על השאלה אם מותר על-פי דין לבנות נתיב שלישי במסלול העולה ירושלים שלא על-פי תוכנית מפורטת ובלא שהוכן תסקיר השפעה על הסביבה. בית-משפט קמא קבע כי הדין מתיר זאת, ואילו המערערות שלפנינו: עמותות אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה והחברה להגנת הטבע, השיגו ומשיגות על-כך בכל תוקף. המשיבים 1, 2 ו-3 (להלן נכנה אותם - המשיבים) מוסיפים ומחזיקים בדעתם כי מותר, אף ראוי, לבצע את עבודות ההרחבה המתוכננות בלא כל הליך תכנון נוסף, קרא, בלא תוכנית מפורטת ותסקיר השפעה על הסביבה. פתח דבר 2. הכביש המוליך מן השפלה לירושלים, כביש מספר אחת, הוא "כביש ארצי" וציר תנועה ראשי. הכביש נסלל לפני שנים רבות ומשמש הוא את העולים אל הבירה ממערב, מצפון ומדרום. רוב הבאים לירושלים נוסעים בכביש זה, ובשל כך עמוס הוא בכלי רכב לרוב. 3. בכביש שני מסלולים - לירושלים ומירושלים - ובכל מסלול שני נתיבים. בענייננו עתה מדברים אנו בכוונת המשיבים להוסיף נתיב שלישי במסלול העולה ירושלים, בין מחלף שער הגיא לבין מחלף שורש, לרבות "יישור עקומות מסוכנות והוספת שוליים". להלן נכנה קטע זה גם בכינוי "הכביש". בקטע כביש זה נימנו בשנת 2001 למעלה מ-70,000 כלי רכב ביממה, וצפיפות תנועה זו הביאה לכך שהכביש אינו עומד בתקן של כבישים בין-עירוניים ראשיים. נסיעה איטית של משאיות כבדות בנתיב הימני מביאה להאטת התנועה, ומחייבת היא נסיעתם של כלי-רכב מהירים יותר בנתיב השמאלי תוך ביצוע עקיפות תכופות ומסוכנות ואגב שינוי קיצוני של מהירות הנסיעה - ממהירות נמוכה למהירות גבוהה, ולהיפך - או נסיעה במהירות גבוהה ושלא בבטיחות ראויה. אחת התוצאות מכל אלו הן תאונות דרכים תדירות. וכמו אין די בכך, הנה שולי הכביש צרים למדי, והדבר מונע אפשרות לעצירות חירום ומקשה על תנועתם של כוחות הביטחון וההצלה. באירועים של תאונות - ואלה, לצערנו, אינם מעטים - נחסמים קטעי כביש ועומס התנועה גדל והולך. הוספת הנתיב השלישי ועימו הרחבת השוליים - כך מקווים המתכננים - תקטין את צפיפות כלי-הרכב בכביש. הנתיב הימני יוכל לשמש את המשאיות הכבדות והאיטיות ולרשות כלי הרכב המהירים יותר יעמדו שני נתיבים פנויים לנסיעתם. עד כאן - הצורך הדחוף בשיפור המסלול בואכה ירושלים. 4. ומנגד: הכביש עובר באיזור שהוכרז בשנת 1965 גן לאומי מכוח סמכות הקבועה בחוק גנים לאומיים ושמורות טבע, תשכ"ג-1963 (כיום: חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ב-1992), על שום ייחוד הנוף שבו. "גן לאומי הרי יהודה" שבשולי הכביש - משני צידיו - מלווה את העולה לבירה בצמחייתו העשירה, במידרונותיו, במיסלעות ובמדרגות החקלאיות שבו, והנוסע לירושלים עובר מן המישור של השפלה ושל פנים הארץ אל עבר הנוף ההררי והמסולע של הרי יהודה. לגן אף חשיבות היסטורית ולאומית הקשורה להקמת המדינה ולשיחרור ירושלים. וכך כתבה אדריכלית הנוף יעל דורי בהביאה מתוך מחקרם של מוטי קפלן, ישראל קמחי ומאיה חושן, הרי ירושלים ושפלת יהודה: מדיניות שימור ופיתוח בר קימא (בהוצאת מכון ירושלים לחקר ישראל בשיתוף הפורום הירוק - הרי יהודה): הכביש הוא השער לירושלים, המקום בו מתחלפות יחידות הנוף של השפלה וההר, ולרבים מקרב הציבור זוהי אחת הנקודות הסמליות החשובות במדינה, בה מקבל המונח "העליה לירושלים" ביטוי פיסי מוחשי. ועוד: יש חשיבות ויזואלית רבה למבוא המערבי של ירושלים, באשר הוא שומר עדיין על נופי קדם "תנ"כיים" בלתי בנויים בשערי העיר. ירושלים נתפסת בתרבויות המערב והמזרח על ידי הקהילות היהודית, המוסלמית והנוצרית, כעיר קדושה, מוקפת הרים ונופי בראשית. רוב התיירים ועולי הרגל באים אל העיר מכיוון מערב. מכאן החשיבות הרבה לשער הכניסה המערבי אל העיר ולצורך להשאיר מרחבים בלתי מבונים בדרך אליה. כל תכניות האב ביקשו ליצור הגדרה ברורה של ירושלים, הבנויה לתלפיות בראשי ההרים, והפרדה בינה ובין המרחב הירוק הסובב אותה. הגדרה כזו תיתכן רק אם הגישה אל העיר תעבור במרחבים פתוחים, היוצרים חגורת ירק סביבה. (ההדגשות במקור - מ' ח'). ובמקום אחר: הדרך לירושלים היא חלק מחבל ארץ ייחודי, חלק מגן לאומי מוכרז "הרי היהודה" וחלק ממורשת הציבור כולו. ירושלים כבר אינה עיר העומדת בדד, בראש העליה, על במת ההר. בדרך אליה ישנם יישובים השואפים לגדול, וכן שימושי קרקע המשתלטים בברוטליות על הנוף, כמו המחלפים או "הר המנוחות". קטע הדרך הנדון כאן הינו אחד הקטעים הבודדים שהפיתוח האורבני לא נתן בו את אותותיו, והוא עדיין מהווה את יחידת הנוף ההררית, הירוקה הפוגשת את שפלת מישור החוף. השער לירושלים קיים מכל הבחינות במקום זה ... הנה-כי-כן, הכביש המיועד אומר לנגוס בשטח הגן הלאומי ועל דרך זו לפגוע בנוף ייחודי שאין רבים כמותו בארץ. 5. הנה הם אפוא הכוחות המושכים לצדדים, כל אחד מהם לצידו-שלו: מעבר מזה, צורכי החיים: בטיחות הנסיעה ונוחותה, ומעבר מזה, שימור ושמירת הנוף והטבע - נוף וטבע שליוו את הארץ מאז היותה. על רקע התנגשות זו צפה ועלתה השאלה שלענייננו. הכל מסכימים כי יש לעשות את המירב והמיטב לשימור הנוף והטבע. כן לא יימצאו חולקים על צורכי התחבורה הדוחקים בנסיעה בכביש. אלא שהמצע קצר מהשתרע ואין אפשרות לצאת ידי חובת הכל. וכך כונסים עצמם חילוקי הדעות אל שאלה משפטית, והיא: מהם הליכי התכנון הנדרשים על-פי דין עד שניתן יהא - ברשות ובסמכות - להחל בביצוע העבודות להרחבת הכביש העולה ירושלים? בית-משפט קמא קבע כי ניתן להחל בעבודות לאלתר (בכפיפות לתוכנית ביצוע שתוגש לאישורה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ולקבלת היתר מאת רשות הגנים הלאומיים), וכי אין צורך בהכנתה של תוכנית מפורטת על-פי דין (תוכנית שתחייב, מצידה, עריכתו של תסקיר השפעה על הסביבה). על-כך חולקות המערערות לפנינו ובשאלה זו שומה עלינו להכריע. דברי החוק שלעניין 6. ההכרעה בחילוקי הדעות בין בעלי הדין תיגזר במישרין מתוכניות תכנון ומצַו שהוצאו מכוח חקיקה ראשית, ולאלה כולם נידרש עתה. ענייננו הוא בשלוש תוכניות, ואלו הן: אחת, תוכנית מיתאר ארצית לדרכים ת/מ/א/3 (תמא 3). שתיים, צו שהוצא בשנת 1964 לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (פקודת הדרכים). שלוש, תוכנית מיתאר מקומית "מטה יהודה", תשל"ג-1973 מי/200 (תוכנית מי/200). על כל אלה שליט, כמובן, חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (חוק התכנון והבניה). הבה נקרב עתה מבטנו אל-עבר דברי-חוק אלה, אחד לאחד, וננסה להבין מי - או אלו - מהם חלים על הכביש ומה מורים הם אותנו בשאלה השנויה במחלוקת לפנינו. ונפתח בגדול שבין השלושה, בתמא 3. לעניינה של תמא 3 7. תמא 3 - תוכנית מיתאר ארצית לדרכים - היא תוכנית משנת 1976, ועניינה ברשת הכבישים הארצית, במידרג ובתיפקוד דרכים ברמה הארצית ועוד. תמא 3 - החלה על הכביש - תוקנה פעמים אחדות, ולענייננו חשוב תיקון מס' 7 לשנת 1990, שהוסיף לתמא 3 המקורית הוראות הנסבות על "דרך נופית". וכהגדרת סעיף 4 לתמא 3: "דרך נופית" קטע דרך העובר בתחום שטח שיועד לשמורת טבע, לגן לאומי, לשמורת נוף או בתחום אזור המוגדר על ידי מוסד תכנון כאזור בעל רגישות נופית, בין אם הדרך היא חלק מרשת הדרכים הארצית ובין אם דרך מקומית שנקבעה בתכנית כ"דרך נופית" ע"י מוסד תכנון. ... הכביש עובר בשטח שיועד להיותו גן לאומי, ועל-כן עוטה הוא אדרת של "דרך נופית" וחלות עליו הוראות תמא 3 שעניינן דרך נופית. הוראות אלו מפורטות בפירוט-יתר בסעיפים 10, 11 ו-13 לתמא 3, ולענייננו עתה נזכיר שתי הוראות בלבד. הוראה אחת היא זו שבסעיף 11.ג. לתמא 3, ולפיה: תוכנית לדרך נופית 11. א. ................. ................. ג. לכל קטע דרך קיימת המסווגת על פי הגדרת תכנית זו כדרך נופית, ניתן יהא לבצע עבודות עפר לצורך הרחבת השטח הסלול בפועל, רק בהתאם לתכנית מפורטת שתכלול את הוראות הסעיפים 10 ו-11\א', ב' לתכנית זו. הוראה שניה היא זו שבסעיף 13 לתמא 3, ולפיה יש לערוך בענייננו, ככל הנראה, תסקיר השפעה על הסביבה. ובלשון סעיף 13: תסקיר השפעה על הסביבה 13. לא ידון מוסד התכנון ולא תאושר תכנית על פי סעיף 10, לסוגי הדרכים שלהלן, שהן חלק מרשת הדרכים הארצית, אלא אם הוגש תסקיר השפעה על הסביבה: (1) דרך פרברית מהירה, (2) דרך מהירה ומיחלפים בקטעים העוברים בתוך שטחים בנויים או מיועדים לבניה או בסמוך להם. (3) כל קטע דרך אשר, לדעת מוסד תכנון, עלול לגרום להשפעה ניכרת על הסביבה ויש צורך לנקוט בו אמצעים למניעת מפגעים סביבתיים לרבות מפגעים נופיים. הוראת סעיף 13 חלה על הכביש בין בהיותו "דרך מהירה" (שהגדרתה בתמא 3 היא: "דרך המקשרת מוקדי פעילות היוצרים נפחי תנועה גדולים והאוספת תנועה מדרכים ראשיות ואיזוריות") ובין כהוראת פיסקה (3) לסעיף 13. 8. לכאורה אפוא - וכהוראת סעיף 11.ג. וסעיף 13 לתמא 3 - עד שתבאנה להוסיף נתיב שלישי למסלול העולה ירושלים, שומה עליהן על הרשויות להכין, כתנאי מוקדם, תוכנית מפורטת ותסקיר השפעה על הסביבה, ובהיעדר אלה אין היתר להוספתו של נתיב שלישי. אחרת סבר בית-משפט קמא, ולעניין זה סמך דבריו על הוראת המעבר שבתיקון 7 לתמא 3. וכלשון סעיף 15 לתמא 3: יחס לתכניות אחרות 15. א. תכנית זו אינה מבטלת תוקפן של תכניות בנות תוקף ... ב. אישור כל תכנית לדרך, הנמנית על רשת הדרכים הארצית, יחייב התאמתה להוראות תכנית זו; אולם אם תכנית כאמור משנה תכנית קודמת בת תוקף של דרך, רשאית המועצה הארצית לתכנון ולבניה, או ועדת משנה שלה (שמונתה על ידי המועצה, כאמור בסעיף 8.ג'), לפטור לגביה מילוי הוראה מהוראות תכנית זו, או חלק ממנה. ג. הוראות שינוי מס' 7 לתכנית זו לא יחולו על תכניות שהופקדו טרם כניסתו לתוקף. כקביעתו של בית-משפט קמא, "ההוראה שנקבעה בסעיף 15 לתיקון היא ברורה וחד משמעית, שאין התיקון חל על תוכנית קודמת בת תוקף, או תוכנית שהופקדה לפני כניסת התיקון האמור לתוקפו". ולענייננו: הואיל ועל הכביש חלה תוכנית מי/200 (בה נדון להלן) - אשר קדמה, כתוכנית תקפה, לתמא 3 - ממילא אין תמא 3 חלה, מעיקרו של דין, על הכביש. המערערות תוקפות הכרעת-דין זו, ולטענתן דרך הפרשנות שבית-משפט קמא הלך בה, דרך מוטעית היא. 9. השאלה הנשאלת היא אפוא זו: האם חלה תמא 3 על התכנון להרחבת הכביש, אם לאו? בחילוקי דעות אלו מעמידות עצמן לפנינו שתי דרכי פרשנות נוגדות, ועתה נציג אותן לפני הקורא, אחת לאחת. 10. דרך פרשנות אחת היא זו שבית-משפט קמא, ועימו המשיבים, בחרו לילך בה. על-פי פירוש זה שלתמא 3, יש להבחין הבחן-היטב בין הוראותיה המהותיות של תמא 3 (ההוראות ratione materiae) לבין הוראותיה בנושא תחולתה הבין-זמנית (הוראותיה ratione temporis). כל הוראות תמא 3, למעט סעיף 15 בה, מכילות הוראות מהותיות, ואילו סעיף 15 עניינו בתחולה הבין-זמנית. תכליתה של הוראת סעיף 15 היא שלא להחיל את תמא 3 על תוכניות בנות-תוקף, והואיל ועל הכביש חלה תוכנית מי/200 - תוכנית שהייתה בת-תוקף לעת תחילתה של תמא 3 - ממילא לא תחול תמא 3 על הכביש. 11. דרך פרשנות נוגדת - זו פרשנות שלמערערות - נאחזת בחוזקה בהוראת סעיף 11.ג. לתמא 3, בה נקבעה הוראה מיוחדת "לכל קטע דרך קיימת". תוכן ההוראה הוא, שלכל קטע דרך קיימת שהיא דרך נופית, לא ניתן יהא לבצע עבודות עפר לצורך הרחבת השטח הסלול בפועל אלא בהתאם לתוכנית מפורטת שתכלול הוראות הקבועות במפורש ובמפורט בסעיפים 10 ו-11.א. ו-ב. לתמא 3. פירוש הדברים לענייננו הוא - וכך טוענות לפנינו המערערות - שאין היתר להרחבת הכביש שלענייננו אלא על-פי תוכנית מפורטת כמפורש בסעיף 11.ג. לתמא 3. על טענה זו משיבים בעלי סברה ראשונה, כי המושג "דרך קיימת" אין פירושו דרך קיימת לעת תחילתה של תמא 3. פירושו של המושג הוא דרך חדשה שלאחר תחילתה של תמא 3, דהיינו, דרך קיימת מעת לעת ובלבד שתמא 3 חלה עליה כהוראת סעיף 15 בה. ומשידענו כי הוראת סעיף 15 מוציאה את תוכנית מי/200 מכלל תמא 3, שוב אין בהוראת סעיף 11.ג. כדי להעלות או להוריד. אלא שטיעון-תשובה זה מפי בעלי גירסה ראשונה, טיעון לוקה הוא. אם אמנם לא נתכוונה הוראת סעיף 11.ג. לחול אלא על דרכים חדשות שלאחר תמא 3, מה באו בעלי התוכנית להשמיענו בהוראת-תוכנית זו? והרי אך ברור ומובן מאליו הוא שתמא 3 תחול על דרכים שתקומנה לאחר תחילתה? אף אתה אמור: הוראת סעיף 11.ג. תחול על דרך שהיתה קיימת לעת תחילתה של תמא 3 והמסווגת על-פיה כ"דרך נופית". וכמסקנה נדרשת מכך ייאמר, כי הוראת סעיף 11.ג. חלה על הכביש נושא הדיון, וממילא אין לעשות להרחבתו - כהוראת סעיף 11.ג. גופה - אלא בהתאם לתוכנית מפורטת. 12. נימוק מהותי המחזק את הסברה הנוגדת - סברת המערערות - הוא זה: הוראת סעיף 15 לתמא 3 ביקש ליתן ביטוי לכלל הרגיל והמקובל ולפיו דין חדש מחיל עצמו, על דרך העיקרון, אך על מעשים שייעשו ופעילויות שתהיינה לאחר תחילתו. מכאן הוראת סעיף 15.א. לתמא 3, שאין היא מבטלת תוקפן של תוכניות בנות תוקף. ואולם, כך יוסיף הטוען ויטען, מה פגיעה תהא בתוכניות בנות-תוקף לעת תחילתה של תמא 3 אם לצורך הרחבת כביש תידרש תוכנית מפורטת? הנה-כי-כן, תמא 3 ביקשה לשפר את הבחינה והבדיקה הסביבתית קודם בנייתו - או הרחבתו - של כביש; דין ראוי וטוב זה, מה טעם לא נחילנו גם על הרחבת כביש שתיעשה לאחר תחילתה של תמא 3 ולוּ כביש הוא שהיה קיים לעת תחילתה של תמא 3? 13. ניכרים דברי טעם גם בסברה אחת גם בסברה אחרת, והגם שנוטים אנו לגירסת המערערות, נותיר חילוקי-דעות אלה בתיק"ו ולוּ משום שפירושנו לתוכנית מי/200 - כפי שנראה עוד להלן - פוטר אותנו מהכרעה בין הסברות האמורות הניצות ביניהן. הצו שלפי פקודת הדרכים וכוחו לפי חוק התכנון והבניה 14. פקודת הדרכים שימשה בעבר כלי עיקרי להכריז על מקרקעין פלונים כמיועדים להיותם דרכים. וכך, בתוקף סמכותו לפי סעיף 3 לפקודת הדרכים, ציווה שר העבודה ביום 20.2.1964 צו (נתפרסם בקה"ת תשכ"ד, 814) שהחיל את הפקודה על הכביש ברוחב עד 50 מטר. משניתן הצו הוחלו עליו מאליהן הוראותיה של פקודת הדרכים. מה היה כוחו של צו שהוצא מכוח פקודת הדרכים? על כך הורה אותנו סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה (בנוסחו המחייב לענייננו): כבישים ודרכים 261. ... (ד) על אף האמור בסעיף 145 [הקובע חובה לקבלת היתר לביצוע עבודות], מותרת התווייתה של דרך, סלילתה או סגירתה, הכל על-ידי המדינה או מטעמה, אם נעשו בהתאם לתכנית מאושרת ולאחר שניתנה הודעה על כך לרשות המקומית ולועדה הנוגעות בדבר. פירוש: ניתן להרחיב את הכביש ובלבד שהדבר נעשה על-פי תוכנית מאושרת. שנים אחדות לאחר מכן, בתיקון משנת 1967, הוספה לחוק התכנון והבניה הוראת סעיף 277ז, לעניינם של צווים שהוצאו על-פי פקודת הדרכים. וכהוראת החוק: דרכים 277ז. התווייתה, סלילתה או סגירתה של דרך שפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, הוחלה עליה לפני תחילתו של חוק זה, מכוח צו לפי סעיף 3 לאותה פקודה, לא יהיו טעונות היתר על אף האמור בחוק זה; הוראות צו כאמור שאושרו על ידי שר הפנים ושר העבודה יראו אותן כתכנית-מיתאר מחוזית שאושרה על פי פרק ג'. פירוש: התווייתה, סלילתה או סגירתה של דרך שפקודת הדרכים הוחלה עליה על-פי צו, אינה טעונה היתר על-פי חוק התכנון והבניה. בהסתמכו על הצו שהוצא בענייננו לפי פקודת הדרכים - עליו ועל הוראות סעיף 277ז לחוק התכנון והבניה - קבע בית-משפט קמא כי ניתן לבצע מכוחו את הרחבת הכביש, וכי אין צורך להידרש לכל תוכנית נוספת. המערערות תוקפות קביעה זו. 15. השאלה הנשאלת עתה היא זו: מהו היחס בין הוראת סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה - אשר דרש קיומה של תוכנית מאושרת להתווייתה, לסלילתה, ולסגירתה של דרך - לבין הוראת סעיף 277ז, אשר פטרה צווי דרכים שניתנו לפני תחילת התיקון (שמשנת 1967) מן הצורך בקבלת היתר? שאלה זו עמדה לדיון בבג"צ 1681/90 ועד הפעולה בעניין הרחבת דרך מס' 2 קטע אכדיה - נוף-ים נ' שר הבינוי והשיכון פ"ד מו (1) 505, ולפי דעת הרוב באותה פרשה ידה של הוראת סעיף 277ז הייתה על העליונה. מסקנה נדרשת מכאן היא, כי ניתן לבצע עבודה אך על-פי צו שהוצא בעבר מכוח הסמכות בפקודת הדרכים, וזאת אף ללא תוכנית מאושרת. כל-כך, חרף הוראת סעיף 261(ד) שלחוק. ולענייננו שלנו: ניתן להרחיב את הכביש על-פי הצו בלא להידרש לתוכנית תכנון או להיתר בניה. בענייננו-שלנו, כפי שנראה בסמוך, יש ויש תוכנית מאושרת, הלא היא תוכנית מי/200. 16. כללם של דברים: על-פי הצו שהוצא מכוח הסמכות הקבועה בפקודת הדרכים ואשר הוחל על הכביש, אין צורך לא בתוכנית מפורטת ולא בתוכנית מאושרת כדי לבצע את הרחבת הכביש. יחד-עם-זאת, ומתוך שסבורים אנו - כפי שנראה עוד להלן - כי מטעמים אחרים נדרשים הם המשיבים לתוכנית מפורטת עד שיהיו מותרים להרחיב את הכביש, אעדיף שלא להכריע סופית בשאלה אם מותרים הם המשיבים להרחיב את הכביש אך מכוחו של צו אשר הוצא על-פי פקודת הדרכים, או שמא לא יוּתְרו בכל-זאת לבצע את עבודות ההרחבה אלא על-פי תוכנית מפורטת שאושרה כדין. להשלמת הדברים נזכיר, כי נוסחה של הוראת סעיף 261(ד) נשתנה בשנת תשנ"ד-1994, בתיקון 37 שלחוק התכנון והבניה, ובנוסח החדש נקבע פטור מהיתר בניה להתווייתה, לסלילתה או לסגירתה של דרך, אם נעשה הדבר "בהתאם לתכנית מפורטת מאושרת או בהתאם לתכנית מיתאר מקומית מאושרת הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, ובלבד שניתנה הודעה על כך לרשות המקומית ולועדה המקומית הנוגעות בדבר". הידוק הפיקוח עד כדי הדרישה לקיומה של תוכנית מפורטת (או לקיומה של תוכנית מיתאר מקומית הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת) יש בה כדי לחזק את זכויות היחיד ואת שוחרי איכות הסביבה. אלא שתיקון זה אינו חל על ענייננו. תוכנית מי/200 17. התוכנית השלישית - והעיקרית - שלעניין היא תוכנית מי/200, והיא תוכנית מיתאר מקומית שהכביש נמצא בתחומיה. תוכנית מי/200 פורסמה למתן תוקף בשנת 1979 וכוללת היא מרחב ששיטחו כ-550,000 דונם. התשריט המצורף לתוכנית ערוך בקנה מידה של 1:10000 ומסומן בו תוואי הכביש שלעניין. על-פי התוכנית נקבע רוחבו של הכביש ל-75 מטרים. המשיבים מבקשים להרחיב את הכביש מכוחה של תוכנית זו. השאלה הנשאלת היא, אם מכוחה של תוכנית מי/200, היא לבדה, ניתן להרחיב את הכביש - זו גירסת המשיבות וכך פסק בית-המשפט קמא, או שמא - כגירסת המערערות - אין די בה בתוכנית מי/200 ונדרשת הכנתה של תוכנית מפורטת להרחבת הכביש? לשאלה זו - והיא השאלה העיקרית שעלינו לפתור - נידרש עתה. 18. תוכנית מי/200 היא תוכנית גדושת הוראות, ולענייננו צריך לפנים פרק כ"ב בה שכותרתו היא "תוכניות מפורטות". עיקרו של פרק זה - הכולל שני סעיפים בלבד - נסוב על שתי שאלות אלו: אחת, אימתי יש להכין תוכנית מפורטת, ושתיים, מה חייבת תוכנית מפורטת להכיל. וכלשון הפרק במקורו: פרק כ"ב: תוכניות מפורטות הגשת תכנית מפורטת 1. בכל מקרה, בין אם קיימת הוראה בתכנית זו בין אם לא, תוגש תכנית מפורטת והוועדה המקומית תהא רשאית להוציא היתר בנייה רק לפי תכנית מפורטת מאושרת כחוק, אלא אם ההיתר מבוקש לעבודה המתואמת בכל תכנית מאושרת החלה במקום. פרטים בתכנית מפורטת 2. בנוסף לקביעת היעדים תכלול תכנית מפורטת את הפרטים כדלקמן, בין מקצתם בין כולם, כפי שתדרוש הועדה המקומית, או המהנדס. א. קווי בנין. ב. קווי הרחובות, המידרכות, והשבילים להולכי רגל. ג. סידורי חניה, מספר המקומות לכלי רכב, הכניסות והיציאות. ד. שטחים פתוחים. ה. דרכי גישה. ו. סקרים אקלימיים, גיאולוגיים, וכיו"ב, כפי דרישת המהנדס. ז. קירות תומכים וקירות חוצצים. ח. גושי הבניינים והמרווחים ביניהם. ט. שירותים הנדסיים. י. פרטים ארכיטקטוניים, כולל סוג הגג. יא. גינון. יב. שיקום. יג. פרטים אחרים, לפי דרישת הועדה המקומית. פירוש: בכל מקרה - כהוראת סעיף 1 - לא תהא הוועדה המקומית מוסמכת להוציא היתר בניה אלא לפי תוכנית מפורטת מאושרת. מוסיף וקובע סעיף 15 בפרק ה' שלתוכנית - כותרת הפרק היא "דרכים" - כי עם הגשתה של תוכנית מפורטת שעניינה דרכים חובה להוסיף ולהגיש סקר על השפעתה של הדרך על הנוף או על פגיעתה בנוף, ועל הצמחיה שתיפגע על-ידי הדרך. ובלשון המקור: פגיעה בנוף 15. א. עם הגשת תכנית מפורטת יוגש סקר על פגיעת או השפעת הדרך בנוף, ועל הצמחיה שתפגע ע"י הדרך. ב. על המתכננים יהיה להגיש תכנית לשיקום פצעים שנוצרו בנוף ע"י חציבת התוואי לדרך ויבטיחו שיקום הנוף ע"י נטיעה מחדש של עצים וצמחיה אחרת. וכהוראת סעיף 16 לאותו פרק ה', במקום שהדרך עוברת בקרקע חקלאית מוכרזת, יש לקבל כתנאי מוקדם את אישורה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ): דרך בקרקע חקלאית 16. תשריט התווית דרך במסגרת תכנית זו, העוברת בקרקע חקלאית מוכרזת טעון אישור של הועדה לשמירה על קרקע חקלאית. עד כאן - עיקרי ההוראות שלענייננו בתוכנית מי/200. 19. לכאורה, אפוא, וכהוראת סעיף 1 לפרק כ"ב שבתוכנית מי/200, אין להרחיב את הכביש שלעניין אלא על-פי תוכנית מפורטת. לא עוד, אלא שכהוראת סעיף 15 לפרק ה' שלתוכנית, עם הגשתה של תוכנית מפורטת חייב שיוגש גם סקר השפעה על הסביבה ותוכנית לשיקום פיצעי הנוף. חרף הוראות ברורות אלו, קבע בית-משפט קמא כי אין חובה להגיש תוכנית מפורטת (כהוראת סעיף 1 לפרק כ"ב שלתוכנית) או סקר השפעה על הסביבה (כהוראת סעיף 15.א. לפרק ה' לתוכנית). כל שמוטל על המבקשים להרחיב את הכביש הוא - כך הוסיף וקבע בית-משפט קמא - לקבל את אישורה של הולקחש"פ כהוראת סעיף 16 לפרק ה'. כיצד הגיע בית-המשפט למסקנתו זו? 20. לסברתו של בית-משפט קמא, הוראות פרק כ"ב לתוכנית מי/200, וכמותן הוראות סעיף 15 לפרק ה', אינן חלות כלל על הרחבתו של הכביש. טעם הדבר: הוראת סעיף 1 לפרק כ"ב לתוכנית מי/200 מטילה חובה להכין תוכנית מפורטת, רק - ואך ורק - במקום שבו נדרש היתר בניה כהוראת סעיף 145 לחוק התכנון והבניה. והרי זו לשונו של סעיף 1 לפרק כ"ב, שהוועדה המקומית "תהא רשאית להוציא היתר בניה רק לפי תוכנית מפורטת מאושרת כחוק". כך הוא אמנם דין במקום שהוועדה המקומית מתבקשת ליתן היתר בניה. ואילו במקום שאין פלוני נדרש כלל להיתר בניה לביצועה של עבודה פלונית פטור הוא פלוני ממילא מהגשתה של תוכנית מפורטת. אשר למדינה, כפי שראינו (בפיסקאות 14 ו-15 לעיל) פטורה היא בענייננו מן הצורך לקבל היתר בניה לעניין התווייתה, סלילתה או סגירתה של דרך, וכמסקנה נדרשת מאליה פטורה היא אף מעולו של פרק כ"ב התובע הכנתה של תוכנית מפורטת. 21. מסקנתו זו של בית-משפט קמא אינה מקובלת עלי. ראשית לכל, החובה המוטלת על עריכתה של תוכנית מפורטת חובה היא לעצמה והחובה לקבל היתר בניה חובה היא לעצמה; זו חובה לעצמה וזו חובה לעצמה וכל אחת מחובות אלו היתה כחי הנושא את עצמו. בבג"צ 288/00 אדם, טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים פ"ד נה (5) 673 הטילה תוכנית מיתאר ארצית פלונית (תמא 22) חובה על הכנתה של תוכנית מפורטת בנושא שלא נדרש בו היתר כהוראת סעיף 145 לחוק התכנון והבניה. נשאלה שאלה, כיצד אוצל היעדר החובה לקבל היתר על החובה להכין תוכנית מפורטת, ועל כך אמר בית-המשפט (שם, 712, 713): דבר אחרון ואפשר בו עיקר: שתי חובות הן לענייננו כאן: אחת, החובה לקבל היתר כהוראת חוק התכנון והבניה, ושתיים, החובה לערוך תכנית מפורטת כתנאי מוקדם לביצועה של תמא 22. חובה ראשונה עניינה היתר, חובה שנייה עניינה עריכתה של תוכנית מפורטת. שתי חובות אלו מצויות על מישורי חשיבה שונים, ובמובן מסויים היו הן כקווים מקבילים. גם אם אמרנו כי פעילות יער מסויימת פטורה מהיתר, נתקשינו להבין מדוע אין תמא 22 מוסמכת לקבוע כי עד שתוכנה תכניות מפורטות לא יבוצעו פעולות-יער, ולו פעולות שאינן טעונות היתר. נזכור-נא, אל נשכח, את המשמעות הערכית היתרה הנודעת להליכי קבלתה של תכנית מפורטת, בעיקרם של דברים - שקיפותו של ההליך ושיתופו של הציבור בהליכי החשיבה וההחלטה. אל-נא נאבד במו-ידינו כלי רב-ערך זה שתמא 22 הורתה אותנו בו. ומהתם להכא. אין להקיש - ואין זה ראוי להקיש - מקיומו של היעדר חובה לקבל היתר לפטור מהכנתה של תוכנית מפורטת, שלא הרי זה כהרי זה. הנה-כי-כן, גוף ציבורי כמדינה ניתן אולי לפוטרו מקבלת היתר, ואולם רחוקה הדרך מכאן עד למסקנה כי יינתן לו לאותו גוף פטור מהכנתה של תוכנית מפורטת. רמז לדבר יכול שיימצא גם בסעיף 1 לפרק כ"ב שלתוכנית מי/200. סעיף 1 תובע הכנתה של תוכנית מפורטת "בכל מקרה", כלשונו. לו נתכוונה התוכנית להטיל חובה להכין תוכנית מפורטת אך במקום שבו נדרש היתר בניה, יכולה היתה לספק עצמה בסיפה לסעיף 1, שלפיו "הוועדה המקומית תהא רשאית להוציא היתר בניה רק לפי תוכנית מפורטת מאושרת כחוק". משהוספה הרישה, אות וסימן הם שהתוכנית המפורטת היא לעצמה והיתר הבניה הוא לעצמו. להסרת ספקות נמהר ונוסיף, כי אין אנו משתיתים מסקנתנו אך על ניתוח סינטקטי זה של הוראת סעיף 1 לפרק כ"ב. נהפוך הוא: עיקר הוא במהות, כפי שנוסיף ונעמוד עליה בהמשך, ואילו הניתוח הלשוני אין בו אלא גילוי חיצוני למהות הפנימית. 22. כללם של דברים: תוכנית מי/200 מחייבת הכנתה של תוכנית מפורטת עד שהמדינה תותר להרחיב את הכביש, ותוכנית מפורטת זו גוררת אחריה חובת הכנתו של סקר השפעה על הסביבה והנוף ולרבות תוכנית לשיקום פיצעי הנוף. שיקולי מדיניות ודוקטרינה 23. ואולם, גם אם אמרנו כי הוראות תוכנית מי/200 - כוונתנו היא, בעיקר, להוראות פרק כ"ב שלתוכנית - יש בהן דו-משמעות או עמימות-משהו, גם אז - כך נראה לנו - נוטה כף הפרשנות לקיומה של חובה להכין תוכנית מפורטת כתנאי מוקדם להרחבתו של הכביש. וכלשונו של השופט מלץ בפרשת ועד הפעולה בעניין קטע אכדיה - נוף-ים (שם, 526): ... יהיו מצבים, בהם לשונו של החוק תהיה עמומה וכזו שיכולה להשתמע במידה שווה לשני פירושים אפשריים. במצב דברים זה ניתן יהיה לבחור את הפירוש הנכון גם בהתבסס על שיקולי מדיניות ... אכן, שיקולי מדיניות - שמא נאמר: שיקולי דוקטרינה - מוליכים אותנו אל קיומה של חובה להכין תוכנית מפורטת. 24. המושג תוכנית מפורטת, אין הוא מושג טכני גרידא בדיני התכנון והבניה. צירוף התיבות "תוכנית מפורטת" אינו אלא קיצור לשון למיצבור ערכים ואינטרסים של היחיד ושל הכלל - ערכים ואינטרסים שהחברה חפצה ביקרם. ובבואנו לפרש טקסט שעל-פי הנטען אפשר מכַוון הוא ואפשר אין הוא מכַוון לתוכנית מפורטת, שומה עלינו להביא במניין שיקולינו אותם ערכים ואינטרסים השוכנים בביטנו של המושג "תוכנית מפורטת". חובה היא המוטלת עלינו לאפשר לאותם ערכים ואינטרסים לגלות עצמם לעין-כל ולהודיענו את רצונם. ואפשר אף יימצא לנו כי החובה להכין תוכנית מפורטת חובה היא העומדת על רגליה-שלה מכוחם של עקרונות כלליים המהווים תשתית לדין התכנון והבניה ולעקרונות-יסוד של מינהל תקין. 25. בהקשר זה של שיקולי מדיניות ודוקטרינה העשויים להכריע את כף הפרשנות, נבקש לעמוד על שני עקרונות תשתית שהיו כיכין ובועז בדין התכנון והבניה, ובעצם - בקיומו של מימשל ומינהל תקינים. מכַוונים אנו לצורך בשקיפות מעשי השילטון וליסוד הדמוקרטי הפעיל בהליכי התכנון. הבה נעבור על עקרונות אלה, אחד לאחד, כסידרם. על-אודות שקיפות הליכי התכנון 26. עקרון השקיפות עקרון-תשתית הוא בהתנהלותו של השילטון במישטר דמוקרטי. השקיפות מבטיחה ביקורת מתמדת וצמודה על פעילותם של המחזיקים בסמכות, וממילא מהווה היא מעין-ערובה להתנהגות ראויה ונורמטיווית של בעלי סמכות. עקרון השקיפות נגזר אף מן ההכרה שבעלי-סמכות בשילטון מחזיקים בכוחות ובסמכויות שניתנו להם כנאמניו של הציבור. וכדבריו החקוקים באבן של השופט חיים כהן בבג"ץ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, פ"ד כ"ה(1) 325, 331: ... לא הרי רשות היחיד כהרי רשות הציבור, שזו בתוך שלה היא עושה, ברצותה מעניקה וברצותה מסרבת, ואילו זו כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן, וכשלעצמה אין לה זכויות או חובות נוספות על אלה, או שונות ונפרדות מאלה, אשר הן נובעות מנאמנות זו או הוקנו לה או הוטלו עליה מכוח הוראות חקוקות. וכפי שנאמר בבג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה (טרם פורסם; בפיסקה 24 לחוות דעתי): ... המחזיקים בסמכות ובכוח מטעם המדינה או מטעם רשות ציבורית אחרת [...] שומה עליהם לזכור ולשמור - לשוות נגד עיניהם כל העת ושלא לשכוח - כי לא בְּשֶלָּהֵם הם עושים; כי עושים הם בְּשֶל הזולת וכי חובה היא המוטלת עליהם לפעול ולעשות בהגינות וביושר ותוך שמירה קפדנית על כל עקרונות המשפט הציבורי. בתחומי המשפט הפרטי רשאי הוא היחיד לנהוג ב"שרירות בעלים". בימינו-שלנו, גם "שרירות בעלים" זו אינה עוד אותה שרירות של ימים שמכבר; וטוב שכך. ואולם בתחומי המשפט הציבורי - המשפט החוקתי והמשפט המינהלי - השרירות היתה כמחלה חשוכת-מרפא. מחזיקי בסמכויות מכוח החוק, למקטון ועד גדול, בל יישכח מהם, ולו להרף-עין, כי חייבים הם לבחון בקפידה כל החלטה שהם מחליטים, כל מעשה שהם עושים. ולעולם יזכרו כי לא בשלהם עושים הם; כי בשל הזולת עושים הם. ראו עוד: האסמכתאות הנזכרות שם ובפיסקה 23 לחוות הדעת. וכך, מתוך שרשויות התכנון אינן עושות בשלהן אלא בשל הציבור, קרא: עושות הן מעשי נאמן בנכסי הזולת, חובה היא המוטלת עליהן להעמיד את מעשיהן לביקורת הציבור, ערב ובוקר בכל יום תמיד. הציבור זכאי שיֵדע על הדרך בה מתנהלים נכסיו, ולענייננו, מה נעשה בנכסי הטבע והנוף השייכים לקהילה כולה. וכשם שנאמן חייב בחובת דיווח לנהנים - ראו: הוראת סעיף 7(ב) לחוק הנאמנות, תשל"ט-1979 - כן הן רשויות התכנון שחייבות הן לדווח לציבור על מהלכי תכנון - בוודאי כך מהלכי תכנון רחבי-היקף - שהן הוֹגוֹת, מתכננות ומבצעות מעת-לעת. חובה היא המוטלת על הרשויות לפעול בשקיפות, שרק כך יוכלו הנהנים לדעת מה מתכוונות הן לעשות ומה הן תוכניותיהן. לא לאחר מעשה אלא לפני מעשה, שרק כך יוכל הציבור לבקר את פעולותיהן ולהשיא עצות טובות. אכן: רשות ראויה ונאמנה תפעל בשקיפות מירבית ותעמיד עצמה מרצונה - ובהכירה בחובה המוטלת עליה - לביקורת היחיד והכלל. 27. עקרון השקיפות משמיע חובות-מישנה שונות, בהן מתן פירסום ופומביות למעשי הרשות ולהחלטותיה. ראו, למשל: ע"א 3213/97 נקר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה פ"ד נג (4) 625, 649-648. כן נגזרת מעקרון השקיפות חובת פירוט וקונקרטיזציה. ראו, למשל: בג"צ 6741/99 יקותיאלי ואח' נ' שר הפנים ואח' פ"ד נה (3) 673, 698. כך מיודעים היחיד והכלל על-אודות פעילות הרשות; כך נתונים מעשי הרשות לביקורת; וכך אף מובטחת באורח מיטבי פעילותה התקינה של הרשות. וכפי שנאמר בבג"ץ 288/00 אדם טבע ודין, שם, 691: דין התכנון והבניה בונה עצמו (בין השאר) על שני עקרונות-תשתית האחוזים-וקשורים זה-בזה לבלי-הפרד: עקרון השקיפות ועקרון שיתופו של הציבור בהליכי אישורן של תוכניות. עקרון השקיפות נקבע (בין השאר) בהוראת סעיף 89(א) לחוק, ולפיה הודעה על הפקדת כל תוכנית תפורסם ברשומות, בעיתון, במשרדי רשויות מקומיות ועוד. ... הפירסום על דבר ההפקדה מביא לידיעת הציבור את דבר התוכנית המיועדת; המעוניינים רשאים לעיין בתוכנית ... ואם רואים הם את עצמם נפגעים, קונים הם זכות להגיש התנגדותם לתוכנית ולטעון טענותיהם ... זכות זו להתנגדות שואבת כוחה מחובת ההגינות המוטלת על הרשות, ומבטאת היא עקרון-יסוד ולפיו אין פוגעים בזכות או באינטרס לגיטימי של אדם בלא לשמוע אותו תחילה; ממקדת היא את תשומת הלב בנושאים אלה ואחרים שהמתנגדים מעוניינים בהם; ולמותר לומר ששקיפות ההליך מבטיחה באורח מירבי את תקינות פעולתה של הרשות. ... גם חובת הפירסום לרבים גם זכות ההתנגדות המוענקת ליחיד, גם-זו גם-זו ההלכה רואה בהן תנאים מוקדמים לשימוש בסמכות, ופגיעה בזו או בזו הביאה לא-אחת לביטולו של הליך. ... נדע אפוא, כי הפירסום ברבים על-אודות כוונה ליתן תוקף לתוכנית מוצעת, ועימו הקניית זכות ההתנגדות, הוכרו ומוכרים בהלכה כיסודות חיוניים לקיומו של הליך תכנון תקין וחוקי. ראו עוד: בג"צ 10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה - מחוזות ת"א והמרכז, פ"ד נו (1) 739, 755-751 (מפי השופטת נאור). עד כאן - עקרון השקיפות כעקרון-יסוד בדיני התכנון והבניה. הדמוקרטיזציה של הליך התכנון 28. בצידו של עקרון השקיפות שוכן לו - והולך עימו יד-ביד - עקרון הדמוקרטיזציה של ההליך המינהלי, עקרון שיתופם של היחיד והכלל במעשי השילטון והמינהל. על עיקרון זה עמדנו בבג"ץ 288/00 אדם טבע ודין (שם, 691) ומתוך שהארכנו שם נוכל לקצר כאן. 29. דמוקרטיה במובנה המהותי לא תספק עצמה בהליך של בחירות מידי שנים מספר. מתוך כך שדמוקרטיה ישירה לא תסכון בימינו ובתנאי חיינו - נאלצים אנו, בטובתנו ושלא-בטובתנו, להסתפק בדמוקרטיה עקיפה, דמוקרטיה של נציגים - יש וראוי למצוא דרכים חלופיות לשיתופו של הציבור בהליכי השילטון ובהחלטות המשפיעות במישרין ובעקיפין על היחיד ועל הכלל. דרכים חלופיות אלו יכולות ללבוש פנים מפנים שונות. כך, למשל, על דרך התייעצות, בשמיעת התנגדויות לתוכניות אלו ואחרות ועוד. ראו והשוו: י' זמיר, הסמכות המינהלית (ירושלים, 1996, כרך ב'), 834- 835; ב' ברכה, משפט מינהלי (תל-אביב, 1986), 199, 219. גם אם אין המחזיקים בסמכויות חייבים לקבל את דעתו של היחיד, למיצער ישמעו את שיש בפיו להשמיע. ומי יודע, אפשר אף יושפעו מדברים שישמעו. מכל מקום, שמיעת הציבור תגוון את מקורות המידע של המינהל ויהיה בה אף כדי לרענן את המחשבה. על דרך זו, למותר לומר, תגבר הסולידריות החברתית וייקל על היחיד להזדהות עם מעשי המימשל והחלטותיו. כך יהיה במקום שהציבור יחוש כי דעתו נשמעת ונשקלת בלב פתוח ובנפש חפצה לעת קבלת החלטות המשפיעות במישרין ובעקיפין על איכות חייו. שיתופו של הציבור לא יהיה בכל עניין ועניין, שלו כך היה לא יכול היה המינהל לתפקד. ואולם בנושאים מהותיים שיש בהם כדי להשפיע על החיים ועל איכות החיים, ראוי לו לשילטון ולמינהל כי ישמע את דעתו של "הרוב הדומם". דרכי הנהגה ראויים אלה לשילטון ולמינהל ממצים עצמם בעקרון-תשתית המדריך אותנו בכל אשר נלך. על עקרון שיתופו של הציבור בהחלטותיהם של בעלי-סמכות עמדנו לא פעם. כך, למשל, בע"פ 3490/90 יקב הגליל יוסף גולד ובניו בע"מ נ' מדינת ישראל פ"ד מח (1) 11 עמד בבית-המשפט על טיבה של חובה סטטוטורית המוטלת על בעל-סמכות להיוועץ בגופים או ביחידים בטרם ייפנה למלאכת התקנתן של תקנות, ואמר על-כך השופט בך (בעמ' 16): מטרתה של חובה זו כפולה. ראשית - וזו המטרה העיקרית - לשתף את הציבור במלאכת ההתקנה, ולאפשר לגורמים מעוניינים להביע עמדתם ולהשפיע על שיקול הדעת של מתקין התקנות. בנוסף, המטרה היא לאפשר למתקין התקנות לקבל תמונה רחבה וכוללת מהגורמים אשר סביר כי להם המידע הרב והמפורט ביותר בנושא התקנות. מכאן חשיבותה הרבה של חובת ההתייעצות בהבטחת חקיקה הוגנת, צודקת ויעילה. חובה זו דומה במהותה לחובה להעניק זכות שימוע למי שעלול להיפגע מפעולות מינהליות. מטרת שתי החובות הללו היא לאפשר למי שעלול להיפגע ממעשה הרשות המינהלית, לומר את דברו בטרם תפעל הרשות. 30. שיתופו של הציבור במימשל ובמינהל נודעת לו חשיבות ממעלה נעלה בנושאי תכנון, בניה ואיכות הסביבה, והרי המדובר הוא בחיי היומיום של היחיד ושל הכלל. בתחום התכנון והבניה נעשה היחיד שותף להליכים על דרך הקניית זכות לבעלי מעמד אלה ואחרים הרואים עצמם נפגעים, להתנגד לתוכנית מיתאר מחוזית, לתוכנית מיתאר מקומית ולתוכנית מפורטת. ראו: סעיף 100 לחוק התכנון והבניה. ראו עוד: בג"ץ 288/00 אדם טבע ודין, 691. זכות זו המוקנית ליחיד להתנגד לתוכנית, זכות בת-חשיבות היא. כך נערכים שיג-ושיח בין היחיד לבין המינהל וכך אף ניתנת ליחיד הזדמנות להעשיר את מאגר המידע ודרכי החשיבה של המינהל. במערכת זו יוחַד מקום לעותרים ציבוריים בעלי-מעמד (כהוראת סעיף 100(3) לחוק התכנון והבניה) ובהם המערערות שלפנינו. אלה, וכמותם היחידים המופיעים לפני ועדות התכנון, מייצגים לא אך את עצמם בלבד. מייצגים הם ציבורים רחבים, וביכולתם להעלות תרומה חשובה למלאכת התכנון. על זכות ההתנגדות אמר השופט אור בע"א 2962/97 ועד אמנים-חוכרים ביפו העתיקה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב פ"ד נ"ב (2) 362, 379: ההתנגדות היא המכשיר באמצעותו ניתנת לאזרח זכות טיעון בפני הרשות עובר לפגיעה בו בגדריה של תכנית. בהקשר זה, תכליתה המרכזית של זכות זו היא "...לעשות צדק עם בני אדם שהאינטרס שלהם עשוי להפגע מההחלטה" ... אכן, תכניות נועדו לקדם לא רק נושאים פיזיים, כי אם גם "מטרות חברתיות, כלכליות, אסתטיות ואקולוגיות" ... אך לצד תועלת כלל חברתית זו, פוטנציאל הפגיעה של תכניות בפרטים הוא רב. לא פעם, הגשמתן של מטרות כלל חברתיות רצויות על ידי השלטון עלול להסב פגיעה קשה לפרטים החיים במעגל ההשפעה של פעולות אלה. זכות ההתנגדות מאפשרת לאותם פרטים לנקוט פעולה אקטיבית כדי למנוע פגיעה בלתי נחוצה בהם או להקטינה. היא משפרת גם את תהליכי קבלת ההחלטות התכנוניות בדרך של שיתוף האזרחים הנפגעים מהן. מבחינה זו, מאפשר מכשיר ההתנגדות "לחדד ולגבש, בדרך של יצירת 'סכסוך' (lis) בין גורמים מעונינים שונים, את עיקר הבעיתיות, באופן שהגוף המחליט יוכל לראות את הבעיה על השלכותיה השונות ובכך, להגיע להחלטה ראויה ומאוזנת" ... ניתן לסכם אפוא ולומר כי מדובר ב"...זכות דיונית חשובה מאד, שיש לשמור עליה מכל משמר" ... ראו עוד והשוו: פרשת עיריית רעננה לעיל, 751 ואילך; בג"צ 5145/91 מימון נ' בן דרור, ראש המועצה אבן-יהודה פ"ד מח (1) 457, 467; עע"מ 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673, 682-681. סיכום קצר 31. שתי דוקטרינות אלו שעמדנו עליהן זה-עתה - דוקטרינת השקיפות ודוקטרינת הדמוקרטיזציה של פעולות השילטון והמינהל - מדברות, ובקול רם מדברות הן, לזכות פירושה של תוכנית מי/200 כמחייבת הכנתה של תוכנית מפורטת להרחבת הכביש. אכן, פירוש תוכנית מי/200 כמטילה חובה על הרשויות להכין תוכנית מפורטת מקיים, ובמלואה, את דוקטרינת השקיפות, שהרי תוכנית מפורטת יש לפרסם ברבים. וביודענו כי לעותרת - ולציבור כולו - שמורה זכותם להתנגד לתוכנית, תוסיף ותתקיים במלואה גם הדוקטרינה של הדמוקרטיזציה. שני שיקולי-על אלה אינם בנמצא כלל בדרך הפירוש החלופית, דהיינו, בפרשנו את תוכנית מי/200 כמתירה הרחבת הכביש על-פי תוכנית שתוכן במשרד ובלא שהציבור יידע עליה דבר. יש בה בדוקטרינה אפוא כדי לחזק את הפירוש לתוכנית מי/200 שהמערערות מחזיקות בו. על-אודות התוכנית המפורטת ועל מעמדה בהליכי התכנון 32. התוכנית המפורטת מהווה איבר אחד במערכת היאררכית של תוכניות. בראש פירמידת התוכניות עומדת תוכנית המיתאר הארצית, תחתיה תוכנית המיתאר המחוזית ולמטה מזו תוכנית המיתאר המקומית. מקומה של התוכנית המפורטת הוא תחת כל שלוש התוכניות האחרות. כל תוכנית ותוכנית חייבת להישמע לתוכנית שמעליה וכוחה של כל תוכנית יפה מתוכנית שלמטה ממנה. ראו: סעיפים 129 עד 131 לחוק התכנון והבניה. היתר בניה כי יינתן, חייב ההיתר להתאים עצמו לכל תוכניות התכנון החלות על האתר שבו עומדים לבצע עבודה הנדרשת להיתר. 33. כל תוכנית במערכת ההיאררכית של התוכניות נועדה למלא צורך מסויים, תוכנית תוכנית ועניינה-שלה. בכפיפות לחריגים שלא נעמוד עליהם, כשמן של התוכניות כן הן: תוכנית מיתאר ארצית (גם אם תוכנית מיתאר ארצית חלקית היא) משקיפה על המאקרו הארצי; תוכנית מיתאר מחוזית משקיפה על המאקרו המחוזי; תוכנית מיתאר מקומית משקיפה על המאקרו המקומי; ותוכנית מפורטת משקיפה על המיקרו של האתר. היתר בניה עניינו במיקרו הנקודתי (וגם זו אמת, שלעיתים לא יהא הבדל בין תוכנית מפורטת לבין היתר בניה). דומים הדברים לצפיה במיקרוסקופ או בטלסקופ, תוך חידוד הראיה והגברתה לעצמים רחוקים יותר (בטלסקופ) או לגופים קטנים יותר (במיקרוסקופ). ככל שנקרב מבטנו לעצם או לגוף כן נבחין בפרטים שלא היבחנו בהם קודם לכן. כך במיקרוסקופ ובטלסקופ וכך בתוכניות מיתאר ובהיתר בניה. ראו והשוו: ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית - חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ פ"ד נז (2) 895, 903, והאסמכתאות שם (מפי השופטת פרוקצ'יה). אשר לתוכנית המפורטת - ובה ענייננו - זו קובעת מסגרת קונקרטית לעבודתם של מבצעי העבודה, ועל-פי הצורך והעניין תהווה בסיס להוצאתם של היתרי בניה. על התוכנית המפורטת ייאמר, וכמותה על היתר הבניה, כי אלה השניים הם הקרובים ביותר ליחיד. ההחלטה על הפקדתה של תוכנית מפורטת - שלא כהיתר בניה - חובה לפרסמה ברבים (סעיפים 89 ו-89א לחוק התכנון והבניה); ניתן להתנגד לה (סעיף 100 לחוק); ועל דרך זו מגשימה היא בעליל את שני עקרונות-התשתית של ההליך המינהלי התקין והראוי; עקרון השקיפות ועקרון הדמוקרטיזציה. 34. החוק לא היקנה זכות התנגדות לתוכנית מיתאר ארצית. לא כן דינן של תוכנית מיתאר מחוזית, תוכנית מיתאר מקומית ותוכנית מפורטת, שבעלי עניין (כהוראת סעיף 100 לחוק התכנון והבניה) רשאים להתנגד להן. ההתנגדות לתוכנית, למותר לומר, תתאים עצמה לסוג התוכנית שבה מדובר - תתאים עצמה ותדבר בלשונה של התוכנית. אם המדובר הוא, למשל, בתוכנית מיתאר מחוזית, תלבש ההתנגדות "מחלצות מחוזיות", ואם ידובר בתוכנית מיתאר מקומית, תדבר ההתנגדות ב"לשון מקומית". כיוצא באלו תהא ההתנגדות לתוכנית מפורטת. זו תדבר, כמוה כתוכנית המפורטת, באורח "מפורט", במיקרו של האתר. הגבולות בין התוכניות השונות יכולים שיהיו מטושטשים משהו, ואולם ליבתן ומהותן של התוכניות נהירות לכל. התוכנית המפורטת, ובה ענייננו, מהווה פירוט וקונקרטיזציה של התוכנית המקומית, ויימצאו בה פרטים ופרטי-פרטים שמקומם לא יכירם כלל בתוכנית מיתאר מקומית. (ראו עוד והשוו: בג"צ 123/75 אור נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ירושלים פ"ד ל (1) 628, 633 ואילך). 35. כפי שאמרנו, לא הרי התנגדות לתוכנית מיתאר מקומית כהרי התנגדות לתוכנית מפורטת, שלשון ההתנגדות חייבת להתאים עצמה ללשון התוכנית. תוכנית תכנון מקומית, ההתנגדות לה תהא בלשון מקומית, ותוכנית מפורטת ההתנגדות לה תהא בלשון מפורטת. מסקנה נדרשת מכאן היא, כי במקום שהמדובר הוא בהתנגדות לתוכנית מקומית, אי-השמעתה של התנגדות בלשון של תוכנית מפורטת, לא תפורש כוויתור על ההתנגדות המפורטת. שעתה של זו תבוא לעת התוכנית המפורטת. וכי תישמע התנגדות בלשון של תוכנית מפורטת לעת דיון בתוכנית מיתאר מקומית, התשובה הראויה לה תהא כי לכל זמן ועת לכל חפץ; כי שעתה של זו תגיע לעת שתידון התוכנית המפורטת. 36. הוא הדין בהענקתו של היתר בניה אך על-פי תוכנית מיתאר מקומית, תוך דילוג על שלב התוכנית המפורטת והתעלמות מזכות ההתנגדות המפורטת השמורה לנפגעים-בכוח. ואמנם, יש שעירוב מין בשאינו-מינו עלול להביא לשלילת זכותם של מתנגדים-בכוח להשמיע את התנגדותם, וכך אמנם אירע בעניינן של אותן תוכניות הקרויות תוכניות בינוי. אמרנו על כך בבג"ץ 288/00 אדם טבע ודין, שם, 698-697: ... תוכנית מפורטת האוצלת לתוכנית בינוי סמכויות רחבות יתר-על-המידה, יכולה שתפגע בזכותם של נפגעים-בכוח להתנגדות. אכן, אם לדעתם של נפגעים-בכוח אוצלת תוכנית מפורטת סמכויות-יתר לתוכנית הבינוי, עומדת להם זכותם להתנגד לתוכנית המפורטת. ואולם שאלה לעצמה היא, אם אצילת-יתר של סמכויות אינה עולה כדי פגימת-סמכות בתוכנית המפורטת עצמה. ... ראו עוד האסמכתאות שהובאו שם. ראו עוד, לאחרונה, דברי השופטת פרוקצ'יה בע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה, שם, 906-904; י' הורביץ "תכנון ובנייה – היתר בנייה ללא תכנית? תוכנית ללא פירוט?", משפטים טז (תשמ"ו-1986) 234, 246-245. הוא שאמרנו: כל תוכנית ותוכנית חייבת בפירוט שיועד לה וההתנגדויות לתוכנית תדברנה בלשון התוכנית. לסיכום ביניים 37. תוכנית מפורטת מהווה חוליה חשובה - אף חיונית - בשרשרת תוכניות התכנון ועד לביצועה של עבודה הלכה למעשה. תוכנית מפורטת - שלא כתוכניות מיתאר נעלות לה - מאפשרת לנפגעים-בכוח לדעת מה עומד לקרות הלכה-למעשה, ועל דרך זו מעמידה היא אותם על מישמר זכותם להתנגד לתוכנית. והוא, כמובן, במקום שהמדובר הוא בתוכנית מפורטת המדברת בלשון של תוכנית מפורטת ולא בלשון של תוכנית מיתאר. 38. במהלך הדברים הרגיל, זו הכרונולוגיה לקבלתה של תוכנית מיתאר: מתפרסמות הודעות על הפקדת תוכנית; מוגשות התנגדויות; נערך דיון בהתנגדויות; מתקבלות החלטות; התוכנית מתפרסמת למתן תוקף. לימים מתחילים בביצוע התוכניות ואו-אז טוען פלוני כי נפגע בזכויותיו הואיל ונשללה ממנו, הלכה למעשה, זכותו להתנגדות. לבירור ראוי של שאלה זו נוכל להוליך עצמנו מן הסוף אל ההתחלה, וכך נאמר: פלוני, בעל-מעמד, טוען כי נפגע מביצועה של עבודה מסויימת, ומוסיף הוא וטוען כי נשללה ממנו זכותו להתנגד לתוכנית. וכך, בלכתנו מן הסוף להתחלה נשאל עצמנו: עבודה זו שפלוני טוען כי נשללה זכותו להתנגד לה, האם היה מעמד שבו יכול היה - באורח סביר - להעלות התנגדות שהוא מעלה עתה? אם תשובתנו לשאלה תהא בחיוב - לא נשמע לפלוני; ואילו אם תשובתנו לשאלה תהא בשלילה, כי-אז נמשיך בבירור ובליבון הסוגיה. ומן הכלל אל הפרט 39. כפי שראינו, קיימת ועומדת חובה להכין תוכנית מפורטת להרחבת הכביש, הן מכוחה של תוכנית מי/200 - על-פי הוראה מפורשת בה - הן מכוח עקרונות-תשתית של דין התכנון והבנייה. אלא שבכך טרם סיימנו את מלאכתנו ושומה עלינו להמשיך לברר את ענייננו לעומקו. וזה פשר הדבר: לביצועה של תוכנית מי/200 מתחייבת הכנתה של תוכנית מפורטת, וחיוב זה חל גם על הרחבת הכביש, דהיינו: אין להרחיב את הכביש אלא על-פי תוכנית מפורטת שֶתִּתְאַם את הוראות תוכנית מי/200. בה-בעת, אפשר שתוכנית מי/200 בגופה כוללת תכנון מפורט כדי-כך שניתן לראותה - לענייננו - כתוכנית מפורטת. אם אלה הם פני הדברים, כי-אז ניתן לפרש את חובת הכנתה של תוכנית מפורטת כחובה שנתמלאה כבר בגופה של תוכנית מי/200. שֶכֵּן לעת ההתנגדויות לתוכנית מי/200 ניתן היה להתנגד לתוכנית המפורטת של הכביש, ואין טעם לחזור עתה ולפרט תוכנית כביש שכבר פורטה כדבעי בתוכנית מי/200 גופה. 40. על דרך הבדיקה המוצעת של "מן הסוף אל ההתחלה", הבה נשאל את עצמנו: האם היה בעבר מעמד שבו יכולות היו המערערות להתנגד להרחבת הכביש כמוצע בידי המשיבים? או אחרת: האם שולבו הוראות של תוכנית מפורטת בתוכנית המיתאר מי/200 על דרך שייתרה חובה להכנתה של תוכנית מפורטת? בית-משפט קמא קבע כי תוכנית מי/200 הגדירה במדוייק את רוחב הכביש - בקובעה אותו ל-75 מטרים - וממילא ניתן בה בתוכנית פירוט מספיק המייתר צורך בהכנתה של תוכנית מפורטת נוספת. אמר בית-המשפט בהקשר זה כי: דרגת הפירוט שנדרשת בעניין הרחבתו של כביש מספר 1, שכל כולו הוא ענין של הוספת נתיב עליה באורך של כחמישה קילומטרים, היא רוחב המיסעה הנוספת, השוליים, יישור העקומות, וכן טיפול סביבתי וטיפול נופי. דרגת פירוט זו, כך סבר בית-משפט קמא, סבירה ומספיקה היתה לעניין הגשתן של התנגדויות לתוכנית מי/200 לעת הפקדתה, ואין להשלים עתה מה שהוחסר בעבר. יתר-על-כן: למערערות ניתנת זכות להשמיע טיעוניהן לפני הולקחש"פ, ודי להן בכך. אשר לתכנוני הרחבת הכביש לעתיד-לבוא, בית-המשפט מצא כי בשל היקפם העצום יחייבו אלה תכנון מפורט, בניגוד לתוכנית עתה שהיקפה היקף מצומצם הוא. 41. חולק אני על מסקנתו של בית-משפט קמא, שלדעתי אין תוכנית מי/200 מפורטת כדי-כך שמייתרת היא את החובה שהוטלה על הכנתה של תוכנית מפורטת. תוכנית מי/200 - כיאה לתוכנית מיתאר מקומית - תוכנית כללית היא ביותר. ואין פלא בדבר, נוכח השטח אדיר-הממדים המתוכנן בה ונוכח קנה-המידה 1:10,000 של התשריט המצורף לתוכנית. קנה-מידה זה, למותר לומר, אינו מאפשר לאתר פרטים כנדרש בתוכנית מפורטת. כך על דרך הכלל וכך בתכנונו של הכביש, הואיל וחסרים בה בתוכנית מי/200 פרטים חיוניים לא מעטים. קל-וחומר, ביודענו כי עוסקים אנו בכביש העובר במקום יחיד ומיוחד, מקום אין שני לו. 42. ראשית לכל נצביע על התוואי של הכביש. המערערות טוענות כי התוואי ששורטט בתשריט אינו אלא תוואי סימבולי - להבדילו מתוואי מדויק - ש"אינו מסמל מאומה פרט לתוואי כללי". להוכחת טענתן מצביעות המערערות על כך שהכביש שורטט כבעל רוחב משתנה - כפונקציה של העט בו נעשה שימוש - ועל-כך שקנה-המידה של התוכנית (1:10,000) אינו מאפשר אלא שרטוט גס. לדברים אלה יימצא חיזוק במכתב שכתב מר שוני גולדברגר, מתכנן מחוז ירושלים וסגן מנהל המחוז במשרד לאיכות הסביבה. במכתבו מיום 16.1.03 מעלה הכותב הערות "לתכנון המעודכן", וכותב הוא בין השאר כך: בתכנית המעודכנת חסר חומר רב. כזכור, בשלבי התכנון הקודמים הוצגו דגמים של הדרך וסביבתה, חתכים נופיים ופריסת חזיתות. בתכנית החדשה לא הוצג ניתוח השפעת התכנית על הנוף, לא הוצג תכנון הנוף וחסר פירוט בדבר שיקום הפגיעות בנוף (ההדגשה במקור - מ' ח'). בהמשך דבריו מצביע הכותב על-כך שהתשריטים מצביעים על "שינויים מהותיים בתפיסת התכנון ובחינת השפעותיהם על הנוף", בהוסיפו כי טרם נשלמה הכנת כל המיסמכים שלעניין ואף לא בוצעו כל הבדיקות הדרושות. מר גולדברגר מעלה השגות רבות על התכנון שהוצע אותה עת להרחבת הכביש, ובין השאר מוצאים אנו אותו כותב הערות "עקרוניות" לתכנון. וכלשונו: הערותינו העקרוניות לגבי מטרת ואופי התכנון: המצב הסטטוטורי עמדת המשרד בעינה עומדת. בהקשר זה יש לציין את חשיבותה של תכנית מפורטת לפי חוק התכנון והבנייה, שהיתה מאפשרת בחינה רצינית של כל החלופות והשלכותיהן על הסביבה, ובכלל זה תוך שימוש בכלי של תסקיר השפעה על הסביבה. העובדה שבמשך השנתיים האחרונות הוצגו מספר תכניות לביצוע השונות מהותית זו מזו, וכוללות התפתחות הדרגתית של הידע ביחס לכביש ושל האמצעים לפתרון בעיות התכנון, מדברת בעד עצמה. הליך זה של שיפור תכניות לא יכול היה להתבצע אם לא היו ארגונים סביבתיים עותרים נגד מע"צ ומשרד הפנים, שהרי אפילו הצורך בדיון בולקחש"פ, עלה רק מתוך הדיונים המשפטיים בעקבות העתירה שהוגשה (ההדגשות במקור - מ' ח'). בהמשך המכתב מוסיף מר גולדברגר הערות עוד ועוד לתכנון, ומסיים הוא את מכתבו במילים אלו: על בסיס כל האמור, לא ניתן לאשר את תשריט הדרך קודם לביצוע כל ההשלמות שפורטו. משתושלמנה הבדיקות ניתן יהיה לבחון את ההרחבה המוצעת אל מול קידום חלופת המינהור לטווח ארוך, והרחבה מינימלית (אותה חלופת מינימום לביצוע - שטרם הוגדרה) לטווח הזמן המיידי. יודגש כי גם בהינתן הנחות היסוד של מע"צ בדבר עדיפות הצעתם על כל חלופה אחרת, רחוקה הדרך מאיזון נכון בין שיקולי הנדסת תנועה ושמירה על אינטרסים ציבוריים אחרים כערכי טבע, ערכי נוף וערכי מורשת בעלייה לירושלים. אין זאת אלא שתוכנית מי/200 אינה מפורטת דיה, וכמסתבר ניתן מכוחה לסלול כביש בכמה וכמה דרכים שלא עמדו לנגד עיני המתנגדים-בכוח. יתר-על-כן: תוואי הכביש המוצע אינו חופף בהכרח את תוואי הכביש הקיים כיום, וכפי שכתבה הגב' אפרת דון-יחיא סטולמן, היועצת המשפטית לוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ירושלים, אל עורך-דין אלי בן-ארי, בא-כוח המערערות: מיקום הדרך נגזר אך ורק מהמיקום שנקבע במי/200. מי/200 נערכה בקנה מידה של 1:10,000. סלילת דרך, ככל שתתאם תוואי זה, בהתחשב בקנה המידה שלו, היא כדין. העובדה כי נסללה דרך בעבר על-ידי מע"צ עוד טרום אישורה של תכנית מי/200, במיקומה כפי שהוא היום, אין בה כדי לחייב את קיום הדרך דווקא במיקום זה. אין מקום לייחס למיקום הדרך כיום, כפי שבוצעה בזמנו על-ידי מע"צ ערך סטטוטורי. הדבר המחייב היחידי הוא תשריט מי/200 והוראותיה. לשון אחר: האמירה כי מדברים אנו אך בהוספת נתיב לדרך העולה כיום ירושלים - אמירה מוטעה ומַטעה היא. מדברים אנו, הלכה מעשה, בבנייתו של כביש חדש - למיצער בחלקה של הדרך - כביש שיביא ליישור עקומות, לחציבה בהרים, להשמדת צמחיה ולשינוי פני הסביבה והנוף. זאת ועוד: אין המדובר בתוכנית להרחבת כביש - או תוכנית למתיחת כביש - באזור מישורי כעמק יזרעאל; למשל, בהרחבת הכביש שבין גבת לבין תל-עדשים. מדברים אנו בבניית כביש באיזור הררי יחיד ומיוחד במינו, ייחודי בנוף שבו ובהיסטוריה שכה קרובה ללב כולנו. כך ייבנה הכביש והציבור לא יידע - ומראש - מדוע ייעשה מה שייעשה ומדוע לא ייעשה מה שלא ייעשה? 43. על רקע כל אלה נעמוד אנו ונשאל: האמנם עמדה להן למערערות, באמת ובתמים, זכותן להתנגדות? תשובתנו לשאלה היא בשלילה נמרצת. וכך, אם יאמרו לנו - כפי שאומרים לנו המשיבים - כי שומה היה עליהן על המערערות להגיש התנגדותן לעת הפקדתה של תכנית מי/200, נשיב אנו כי תשובה זו אינה אלא לעג לרש. ומי שהתבונן בתשריט המצורף לתוכנית מי/200, יסמיק ויחוויר חליפות בשומעו תשובה כי המערערות החמיצו את השעה באי-התנגדותן לתוכנית מי/200 לעת הפקדתה. אפשר שהערפל הרובץ על תוואי הכביש מקורו בקנה-המידה שאינו מאפשר פירוט כנדרש בתוכנית מפורטת; אפשר ששורש הבעיה בשירטוט תוואי הכביש ביד חופשית ובעובי משתנה; אפשר שחוסר הבהירות מקורו בשני גורמים אלה ואפשר בגורמים אחרים אף-הם. בין כך ובין אחרת, התוכנית אינה בהירה דיה שכן מאפשרת היא לסלול תוואֵי כביש שונים. האם לא היו מתנגדים בכוח זכאים לדעת כל אלה? ומשלא ידעו - הואיל ולא ניתן היה לדעת - האין הם זכאים עתה כי תונח לפניהם תוכנית מפורטת ראויה? 44. פרט מהותי נוסף החסר במי/200 הוא גובהו של הכביש. פרט זה פרט מהותי הוא על דרך הכלל, קל וחומר בכביש מתפתל בין ההרים. ובלשון המערערות: ... אם ישנה גבעה יפה הצופה אל הדרך, יכולה הדרך, אם נסתמך על תכנית מי/200 בלבד, או לטפס עליה, או לחצוב את דרכה קדימה תוך הסרתה המוחלטת של אותה גבעה באמצעות חציבה, או לעבור דרך הגבעה באמצעות מנהרה. הקביעה שניתן לנחש על פי הקבוע בתכנית מי/200, מה הפגיעה הצפויה בנוף לאחר ביצוע התכנית, היא מוטעית לא רק בגלל שלא ניתן ללמוד ממנה אפילו מהו תוואי הכביש העתידי כאמור, אלא גם משום שלא ניתן לדעת מה בכוונת המבצעים לעשות לאחר שתיגרם הפגיעה, כלומר, איך ישוקם השטח. כל הדברים הללו צריכים להיכלל בתכנית מפורטת, שבלעדי אישורה במסלול התכנוני הקבוע בחוק, לא ניתן לממש את זכות ההתנגדות, ומוסד התכנון עצמו לא יודע איזה תכנון עומד לבוא לידי ביצוע בשטח. אכן, לו תיאור הכביש כתיאורו במי/200 היה מופיע בתוכנית מיתאר ארצית - כך אף בתוכנית מיתאר מחוזית - לא היה מקום להרמת קול זעקה. תוכניות אלו, על דרך הכלל, אינן ניתנות לביצוע מעצמן; נדרשות הן ממילא לפירוט-יתר בתוכניות מפורטות, ועל-כן אין לָחוּש לכלליות התיאור בהן. דין זה ניתן להחילו, ביתר זהירות, גם על תוכנית מיתאר מקומית, ובלבד שנסכים כי לביצועה תידרש הכנתה של תוכנית מפורטת. לו אחרת אמרנו, כי-אז ויתרנו באיבחת-קולמוס על עקרון השקיפות ועל עקרון הדמוקרטיזציה; בדרך זו תהפוך השקיפות לעכירות ושיתוף הציבור יוצְמַת והיה - כלא-היה. 45. עמדנו אך על שני נושאים חסרים במי/200, ואין אלה השניים אלא בבחינת דוגמה בלבד (כעולה, בין השאר, ממכתבו של מר גולדברגר). להבנת-יתר של הדברים ראוי לנו כי נעיין בדרישותיה של תמא 3 להכללתם של פרטים אלה ואחרים בתוכנית מפורטת לדרך נופית. וכך קובעת תמא 3 בסעיפים 10 ו-11 בה: תכנית 10.א. לדרך ב. ג. תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת הכוללת הוראות בדבר התוויתן של רצועות דרכים הנמנות על רשת הדרכים הארצית, או שינוי התוויתן או הרחבתן, לרבות תכנית על-פי סעיף 261 לחוק, תכלול, בין היתר, הוראות, פרטים ומסמכים בדבר: (1) תוואי ורוחב רצועת הדרך ומיקום הצמתים והמחלפים בה, שיוצגו בתשריט (תנוחה אופקית על גבי מפה מצבית) בקנ"מ 1:5000 לפחות... (2) קווי בנין לשימושים שונים, לפי סעיף 5, שיוצגו בתשריט כאמור. (3) שטחים המיועדים למתקני דרך ולמבני שרות, לאורך הדרך, שיוצגו בתשריט כאמור. ... (4) חתך עקרוני לאורך הדרך שבו מצוינים מיקומי וגובהי חפירה ומילוי בקנה מידה של 1:5000 לפחות לאורך הדרך ובקנה מידה של 1:500 לפחות לגובה... (5) בתכניות העבודה לביצוע ניתן יהיה לסטות מהמידות המצוינות בחתך הנזכר בסעיף (4) כנובע מהפירוט ברמת התכנון. (6) האמצעים להבטחת ביצוע הוראות התכנית. (7) מיפוי טופוגרפי, עליו מסומן תוואי הדרך, בקנה מידה המאפשר בדיקת התאמתו של התוואי לטופוגרפיה הטבעית. מוסד תכנון, שבפניו תובא תכנית לאישור, רשאי יהיה לדרוש כי התכנית תלווה במסמכים נוספים על המפורטים בסעיף קטן א' ובין היתר: (1) סקירה של ערכי טבע ונוף ואתרים מיוחדים לאורך הדרך. (2) חתכי רוחב אופייניים בקטעי דרך שלצידם שטחים בנויים או מיועדים בתכנית הבינוי. (3) בקטעי דרך בהם עולה השיפוע הצידי של הקרקע מעל 30% לאורך יותר מ-250 מ' ו/או בקטעי דרך בהם עולים עומק החפירה או המילוי על 10 מ', - בדיקה של חתכי רוחב אופייניים, בקנה מידה של 1:500 לפחות לכל הרצועה לתכנון, שיציגו נאמנה את נתוני השטח ואת המתוכנן לביצוע. מוסד התכנון ידון במסמכים המפורטים בסעיף ב' ועל פיהם ינחה הכללת של הוראות ותשריטים בדבר: (1) האמצעים המוצעים למניעת מפגעים סביבתיים, לרבות מפגעי רעש וזיהום אוויר, בקטעי דרך או מחלפים העוברים באיזורים בנויים או מיועדים לבניה. (2) האמצעים לשמירת ערכי טבע ונוף ולמניעת מפגעים נופיים, לטיפול בנוף ולשיקומו, לרבות המקומות לכריית עפר ולעודפי עפר הנחוצים לביצוע הדרך, הטיפול בהם או סילוקם, וכן טיפול בקטעי חפירה ובקטעי מילוי, לרבות מדרונות. תכנית 11.א. לדרך נופית ב. ג. תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, הכוללת הוראות בדבר התוויתן של קטעי דרך נופית, תכלול את ההוראות שלפי סעיף 10 לתכנית זו והוראות נוספות הנובעות מהתייחסות לסקרים בסעיף ב' שלהלן, בדבר: (1) שמירת ערכי טבע ונוף וטיפוחם, בתחום רצועת הדרך, כרקע חזותי לצפית הנוסע בדרך. (2) מיקום נקודות עצירה ותצפית להסתכלות בנוף מהדרך ונקודות חניה לצורך גישה למערכות טיול ומוקדי ביקור, ובלבד שלא תיגרם בכך פגיעה בבטיחות הנסיעה, ברמת הדרך או פגיעה נופית. (3) מניעת חסימתם של מבטים או פתיחת מבטים לנוף הנצפה מהדרך. (4) שילוב חזותי של הדרך עם סביבתה. (5) שיקום מפגעים נופיים שייגרמו לאורך תוואי הדרך כתוצאה מביצועה. תכנית לפי סעיף קטן א' תוצע על רקע המסמכים הבאים: (1) סקירה מפורטת של ערכי טבע ונוף, אתרים לשימור ומפגעים נופיים קיימים לאורך הדרך, לרבות אתרים ושטחים מיוחדים העשויים להיצפות מהדרך או שיש להסתיר מהם את הדרך. (2) בחינה של האפשרויות והשיקולים הבטיחותיים לקביעת תוואי חילופי בו יוגבלו מידות העקומות האנכיות והאופקיות ו/או יוגבלו מידות הרוחב של הדרך, בקטעים בהם מגבלות אלה ימנעו או יקטינו את המפגע הנופי הצפוי, או יגרמו לשיפור אפשרויות הצפייה בנוף הנשקף מהדרך כגון: הפרדת הדרך לשני מסלולים חד- סיטריים בתוואי המוצע או בתוואי חילופי לגבי קטעי הדרך. לכל קטע דרך קיימת המסווגת על פי הגדרות תכנית זו כדרך נופית, ניתן יהא לבצע עבודות עפר לצורך הרחבת השטח הסלול בפועל, רק בהתאם לתכנית מפורטת שתכלול את הוראות הסעיפים 10 ו-11\א', ב' לתכנית זו. נעיין ברשימות ארוכות-ארוכות אלו ונשאל: האמנם קביעת 75 המטרים לרוחבו של הכביש יש בה כדי למלא דרישות אלו? השאלה שאלה והתשובה בה. בהמשך לכך נוסיף ונזכיר את הוראת סעיף 15 לפרק ה' בתוכנית מי/200 - על-אודות הצורך להכין סקר השפעה על-הסביבה (ראו פיסקה 18 לעיל) - ואת הוראת פרק כ"ב לתוכנית מי/200 המציב דרישות מיוחדות אף-הוא (ראו פיסקה 18 לעיל). אכן, אפשר שתמא 3 אינה חלה על ענייננו - לסוגיה זו נדרשנו בדברינו לעיל - אך דוגמה לתוכנית מפורטת ראויה בוודאי ניתן לראות בהוראותיה. 46. דרישת הפירוט - קרא: הצורך בהכנתה של תוכנית מפורטת - מתבקש כמו מעצמו בתיתנו דעתנו לאינטרס הנעלה של השמירה על הנוף. נוף שער הגיא נוף ייחודי הוא בארצנו. הכביש מוקף משני עבריו - כך אומרים לנו - בצמחיה ובבעלי-חיים יחודיים, וכל עבודה שתתבצע במקום תגרום מאליה לתוצאות בלתי הפיכות. האין זה ראוי שהיחיד והכלל יֵדעו - ומראש - כיצד עומדים לשנות את הסביבה? האין זה נכון כי השינויים המתוכננים בכביש שער הגיא יוצגו לציבור באורח מפורט? האמנם נכון וראוי הוא שהתכנון ייעשה אך במשרדי מע"צ וכי רק יחידי-סגולה ידעו עובָּר זה מה טיבו? 47. אכן, הרחבת הכביש חיונית היא. על כך לא יימצאו חולקים. ואולם אסורים אנו לשכוח את האידך-גיסא: את הנוף, את הטבע, את ההיסטוריה. ודומה, אמנם, כי רק תכנון מפורט, בחינה מקיפה של חלופות, היוועצות במומחים ובציבור, ביצוע בדיקות וסקרים - והכל לעין השמש - דומה כי רק אלה ישמרו על זכותם של היחיד ושל הכלל ויביאו לפתרון האופטימלי. אמנם כן: רשויות התכנון שמעו מומחי-נוף ואף הביעו נכונות לאמץ דעות ששמעו. כן נועצו מתכנני הכביש ברשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים כדרישת החוק. המתכננים אף הסכימו כי מרכיב הנוף יזכה לעדיפות ראשונה בתכנון העבודה וכי ייעשה לשתילה ולנטיעה של צמחיה ועצים תחת הפצעים שייווצרו בקרקע. ואולם אין די בכל אלה: גם לציבור יש מה לומר. גם למערערות - שחייהן סבים-הולכים אך טבע ונוף - זכות להשמיע קולן ברמה. זכות זו נשללה מן הציבור ומן המערערות, ושלא-בדין. אפילוג 48. ערים אנו לקשיים שהכרעתנו בדין גוררת בעקביה. צורכי התחבורה דוחקים; העומס בכביש מתעצם והולך; ופירסומה של תוכנית מפורטת וההליכים שיעקבו אותה יוסיפו עתה ויעכבו את עבודות הרחבת הכביש. ואם כיום, בלא תוכנית מפורטת, לא נדע אימתי תסתיימנה העבודות - דומה שמדברים אנו בשנים, אפשר בשנים לא-מעטות - קל-וחומר אם נידרש להכנתה של תוכנית מפורטת. כל דברים אלה נכונים הם, אלא שבה-בעת לא נוכל להשלים עם הפטרנליזם שהמשיבים מבקשים לכפות על היחיד והכלל. אם אמנם נמצאו להם למשיבים פתרונות ראויים להרחבת הכביש, מה טעם לא יעשו עתה במהרה וישתפו את הציבור בפתרונות אלה? מדוע לא ישמעו דעות של אחרים - מיקצתם אנשי איפכא-מסתברא - והרי אפשר יחכימו מהערות שישמעו? ואולי, אולי, אף ישנו מעט מתוכניות שתכננו? אכן, הפגיעה בדוקטרינת השקיפות ובעקרון הדמוקרטיזציה של הליכי התכנון היא כה עמוקה וקשה - בייחוד בתיתנו דעתנו למהותו ולטיבו של השינוי המתוכנן בכביש - עד שלא ניתן להשלים עם ביצוען של העבודות המתוכננות בלא שתקדם להן תוכנית מפורטת שתעמוד לביקורת הציבור. 49. התנגשות זו המתחוללת לפנינו, התנגשות בלתי-נמנעת היא בין אנשי-מעשה ואנשי-ביצוע, מזה, לבין שוחרי טבע ונוף, מזה. אֵלֶּה מבקשים לשנות ולהתאים את הסביבה לבטיחותו ולנוחותו של היחיד ואלה מבקשים לשמור על הטבע ולשַמְּרוֹ לטובת היחיד. ולמותר לומר כי אלה ואלה כוונותיהם טובות הן ורצונם כן. דומָה היא התנגשות זו להתנגשות שאנו עדים לה לעיתים באתרי בניה, התנגשות שבין אנשי הארכיאולוגיה, החַפָּרִים, לבין אנשי הבניה, הבַּנָּאִים. שֶׁאֵלֶּה סוברים כי באין זֵכֶר מוחשי לעבר - ההווה והעתיד ריקים הם, ואלה סוברים כי בניה ויצירת החדש חיוניות הן לקיומו של ההווה והעתיד. נוסחת הקסם לפיתרון תימצא - כרגיל - במושגי האיזון והמידתיות, ושלא כפי שאמרה האשה ההיא מימי קדם, נאמר אנו: גם לי גם לך יהיה. בימים שמכבר שורר המשורר והבטיח למולדת: "נַלְבִּישֵׁךְ שַׂלְמַת בֶּטוֹן וָמֶלֶט / וְנִפְרוֹשׂ לָךְ מַרְבַדֵּי גַנִּים". ספק אם גם כיום יימצא משורר שכך ישורר, ואולם שביל הזהב - איזון ומידתיות, מזה ומזה - היה ונותר השביל בו שומה עלינו לצעוד. כללם של דברים 50. על-פי דין ודוקטרינה, שומה עליהם על המשיבים להכין תוכנית מפורטת ראויה ולמלא אחר כל הדרישות שבתוכנית מי/200 - לרבות הכנתו של סקר השפעה על הסביבה כהוראת סעיף 15 לפרק ה' שלתוכנית מי/200 (ראו פיסקה 18 לעיל) - עד שיותַר להם להרחיב את הכביש שבין מחלף שער-הגיא לבין מחלף שורש בדרך העולה ירושלים. כך תובע שילטון החוק. כך מכתיב השכל הישר. ולמותר לומר כי אין בחובות אלו כדי למעט מן החובה המוטלת על המשיבים להכין תשריט התוויית הדרך בקרקע חקלאית, הכל כקביעתו של בית-משפט קמא. אם תישמע דעתי אפוא, נקבל את הערעור ונבטל את פסק-דינו של בית-משפט קמא כאמור לעיל. כן אציע כי נחייב את המשיבים 1 ו-3 לשלם למערערות הוצאותיהן ועליהן שכר-טירחת עורך-דין בסך של 30,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' מצא: לו נשמעה דעתי, היינו דוחים את הערעור. 2. כביש מס' 1 - ציר התנועה העיקרי המחבר בין השפלה (קרי: מרכז המדינה וצפונה) לבין ירושלים - נסלל לפני קרוב לארבעה עשורים. מאז סלילתו וברבות השנים חל גידול אדיר במספר כלי הרכב הנעים בו. אך בכמה מחלקיו (ובהם הקטע נשוא הדיון) נותר הכביש כשהיה: שני נתיבי נסיעה צרים במעלה הדרך, שני נתיבי נסיעה צרים במורדה, ושוליים בלתי ראויים לעצירה משני עבריה. הצפיפות רבה ורמת הבטיחות ירודה. בקטע הכביש העולה משער הגיא לשורש, שעליו סב דיוננו, המצב חמור ובעייתי במיוחד; בראש ובראשונה מבחינת התאמת הכביש לעומסי התנועה הגוברים והולכים, וכפועל-יוצא מכך, גם מבחינת בטיחות המשתמשים בדרך. המשיבים עמדו על חובתם לפעול במהירות להרחבת הקטע האמור של הכביש - הוספת נתיב שלישי לשני הקיימים והתקנת שוליים ראויים לשמם לצדו - והתכוונו לעשות כן בהסתמך על תכנית המיתאר המקומית מטה-יהודה מי/200, שקטע הכביש הנדון מצוי בתחומה, ובכפוף לקבלת אישורה של הרשות הלאומית לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, כמתחייב מהיות קטע הכביש האמור חלק מגן לאומי מוכרז. המערערות, שקמו לתבוע את עלבונו של הנוף, טענו, כי הרחבת קטע הכביש מותנית, על-פי דין, בהגשת תכנית מפורטת ובהכנת סקר השפעה על הסביבה. אין לכחד כי דאגתן כנה: המעלה ההררי שתחילתו בשער הגיא ניחן באופי נופי ייחודי, הנגזר מהיותו מעבר צר, בין הרים הסוככים עליו מזה ומזה. כן שמור לו מקום מיוחד בהיסטוריה העתיקה והחדשה של הארץ. אף שסלילתו של כביש מס' 1 נגסה מצלעות ההרים ומן הצמחייה, נשתמר יופייה הייחודי של הדרך. המערערות חוששות כי הרחבת קטע הכביש הנדון, ללא נקיטת אמצעי בקרה תכנוניים קפדניים, תסב לנוף פגיעה חסרת תקנה. 3. במוקד המחלוקת המשפטית שהונחה לפתחו של בית-המשפט ניצבה השאלה אם הרחבת מעלה הדרך, משער הגיא ועד לשורש, טעונה הכנת תכנית מפורטת, ובכלל זה גם הכנת תסקיר השפעה על הסביבה. בית-המשפט המחוזי השיב לשאלה זו בשלילה; ואילו חברי השופט חשין - שחברתי השופטת פרוקצ'יה תומכת בעמדתו - הגיע לכלל מסקנה כי הדין במחלוקת האמורה הוא עם המערערות. אני, בכל הכבוד, סבור, כי על-פי פשטות לשונו של הדין המצוי, רשאים המשיבים להרחיב את קטע הכביש הנדון, בהתבסס על הוראותיה של תכנית המיתאר המקומית מי/200, ובאישור הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, ואין עליהם חובה להידרש להגשת תכנית מפורטת ולעריכת סקר השפעה על הסביבה. אף באיזון שבין השיקולים הערכיים הנגדיים - דחיפות הצורך הציבורי שבהרחבת הכביש, מחד, וחשיבות הצורך לוודא שהרחבת הכביש לא תפגע בנוף מעבר למידה ההכרחית - אין, לדעתי, כדי להוביל להכרעה מוצדקת אחרת. 4. אפתח בכך שאת החלטתה להרחיב את הכביש היה בידי המדינה לסמוך על "צו הדרכים" שמכוחו נסלל הכביש במתכונתו הקיימת. הצו, שניתן בהתאם לסעיף 3 לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, ופורסם בילקוט הפרסומים ביום 20.2.1964, התיר למדינה לסלול תוואי ברוחב 50 מטרים, אלא שבפועל נסלל תוואי שרוחבו הכולל כמחצית מן הרוחב שהותר. אילו בחרה המדינה להרחיב את הכביש, בגבולות חלקו הבלתי-מנוצל של רוחב התוואי שהותר, לא היה לאיש פתחון-פה להשיג על כשרות החלטתה; שהלוא, לפי הוראת סעיף 277ז, סיפא, לחוק התכנון והבניה, דינו של צו הדרכים האמור כדין תכנית מיתאר מחוזית מאושרת (השוו: בג"ץ 1681/90 ועד הפעולה בענין הרחבת דרך מס' 2 קטע אכדיה-נוף ים נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(1) 505). ואולם את החלטתה להרחיב את הכביש בחרה המדינה לבסס - תוך שיתופן בעשייה התכנונית של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מטה-יהודה ושל הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים - על תכנית המיתאר המקומית מי/200. בתכנית זו, שפורסמה למתן תוקף עוד בשנת 1979, נקבע כי רוחבו הכולל של התוואי, בשני הכיוונים, יהיה 75 מטרים, והמשיבים שמו להם למטרה לסלול את התוואי החדש בתחום הרוחב המוסדר בתכנית מי/200. הכול מסכימים שלביצועה של תכנית זו אין המדינה נזקקת להיתר, אך בצדק, לדעתי, טוענת המדינה כי ביצוע התכנית על-ידה אף אינו טעון הכנת תכנית מפורטת וגם לא הגשת תסקיר השפעה על הסביבה. הדרישה להכנתה של תכנית מפורטת, שעליה סומכות המערערות, נלמדת מהוראת סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה, כתיקונו בתשנ"ד (בגדר חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 37), התשנ"ד-1994). מהוראת הסעיף עולה, כי התווייתה של דרך, בידי המדינה או בידי גוף שהוסמך לכך בהחלטת הממשלה, הגם שאינה טעונה היתר כמצוות סעיף 145 לחוק, יכול שתיעשה "בהתאם לתכנית מפורטת מאושרת או בהתאם לתכנית מיתאר מקומית מפורטת, ובלבד שניתנה הודעה על כך לרשות המקומית ולועדה המקומית הנוגעות בדבר". אלא שבהתאם להוראת סעיף 6(ב) לתיקון מס' 37, אין התיקון האמור חל על תכניות מאושרות שהופקדו למתן תוקף קודם למועד תחילתו. תכנית מי/200 הופקדה למתן תוקף בשנת 1979, היינו כחמש-עשרה שנים קודם למועד תחילתו של תיקון מס' 37 לחוק. מכאן נובע, כי על ההחלטה להרחיב את הכביש חל סעיף 261(ד), בנוסחו שקדם לתיקון מס' 37: (ד) על אף האמור בסעיף 145, מותרת התווייתה של דרך, סלילתה או סגירתה, הכל על ידי המדינה או מטעמה, אם נעשו בהתאם לתכנית מאושרת ולאחר שניתנה הודעה על כך לרשות המקומית ולועדה הנוגעת בדבר. הנה כי כן, על-פי סעיף 261(ד), בנוסחו הרלוונטי לענייננו, להרחבת הכביש על-ידי המדינה די בקיומה של תכנית מי/200 - שהיא "תכנית מאושרת" - ואין המדינה מחויבת להגיש תכנית מפורטת. זאת ועוד: הוראת המעבר שבסעיף 6(ב) לתיקון מס' 37 לא הגבילה עצמה לתכניות מאושרות מדרגה מסוימת. מכאן לכאורה עולה, שאף להוראות תמא/3, שחברי הנכבד לא ראה צורך להכריע בדבר השלכתן על ענייננו אך המערערות ביקשו להיבנות גם מהן, אין תחולה על ענייננו. כן יצוין כי התכנית מי/200 קדמה גם להוראות תמא/3, בדבר הדרישה להגשת תכנית מפורטת כתנאי לסלילתה של דרך נופית, ומהוראת סעיף 15 לתמא/3 נובע, כי תכנית זו אינה מבטלת את תוקפן של תכניות תקפות שקדמו לה. 5. ביסוד חוות-דעתו של חברי, השופט חשין, ניצבת הנחתו כי "תוכנית מי/200 מחייבת הכנתה של תוכנית מפורטת" (פיסקה 22 לפסק-דינו). לשיטתו, חיובם של המשיבים להיזקק לתכנית מפורטת, אף שאינו נלמד מחוק התכנון והבניה, הריהו נלמד מהוראת פרק כ"ב, סעיף 1, של התכנית האמורה, שהיא התכנית המקומית המאושרת החלה על השטח. דעתי היא - ולאפשרות זו רומז גם חברי (בפיסקה 23 לפסק-דינו) - כי הוראת סעיף 1 לפרק כ"ב של התכנית מי/200 עמומה דיה כדי להכשיר גם את פרשנותם של המשיבים. בנסיבות אלו יש, לדעתי, לפרש את הוראות התכנית באופן המתיישב עם הרציונל שביסוד הוראתו המפורשת (בנוסחו הרלוונטי לענייננו) של סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה. ודוק: פרשנות זו אינה מעקרת מתוכנו את פרק כ"ב לתכנית מי/200; שכן הסמכות לסלול כביש על יסוד תכנית מאושרת, שמועדה קדם למועד תחילתו של תיקון מס' 37, שמורה רק למדינה ולפועלים מכוחה, ואינה נתונה לרשויות אחרות. דרכו הפרשנית של חברי, השופט חשין, יותר משהיא סומכת על לשונן של הוראות התכנית, הריהי משקפת את הדין הרצוי. אכן, למגמתו הרצויה של הדין ניתן בינתיים ביטוי מפורש בתיקון מס' 37, וכן בתיקון הוראותיה של תמא/3. אף עליי מקובל, ודומה כי גם המשיבים אינם חולקים, כי התניית סלילתם של כבישים בהכנת תכנית מפורטת ובקבלת תסקיר השפעה על הסביבה מהווה, ככלל, דין רצוי. אך אין בידי להסכים, שקיום הדרישות האמורות מתחייב מן הדין החל על ביצוע עבודת ההרחבה הנדונה, או כי בנסיבות העניין יהיה זה מן הראוי להחילן עליה. אכן, יש שאף בהיעדר דרישה מפורשת לכך בדין החרות, ייטה בית-המשפט להורות על הכנתה של תכנית מפורטת, אם נוכח שהיעדר הפירוט עלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב (ראו למשל: בג"ץ 5145/91 מימון נ' ראש המועצה המקומית אבן יהודה, פ"ד מח(1) 457, 467; ובג"ץ 10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה, מחוזות ת"א והמרכז, פ"ד נו(1) 739, 751). משמע כי האפשרות להורות על הכנתה של תכנית מפורטת אינה נבצרת מיכולתנו; אך בענייננו אינני רואה מקום לכך. ראשית, מאחר ובאיזון שבין הצורך הציבורי החיוני והדחוף להרחיב את הכביש ולבין הצורך לשמור על הנוף ולהימנע מפגיעה בו, יש - בדוחק הנסיבות הקיימות - להעדיף את הצורך הראשון. שנית - ובכך העיקר - מאחר ושוכנעתי כי הדרך שבה בחרו המשיבים לפעול כוללת חיוב בקבלת אישורים שבכוחם לספק גם את אינטרס השמירה על הנוף. האחד הוא אישור ביצועה של תכנית ההרחבה - בהתאם לסעיף 16 לתכנית מי/200 - של הוועדה לשמירה על שטחים חקלאיים ופתוחים (ולקחש"פ); ויצוין כי בנתון לתיקונים מסוימים אישור זה כבר ניתן. והשני, שכבר הוזכר אך טרם ניתן, הוא אישורה של הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, הנדרש בהתאם להוראות הפרק הרביעי לחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998. כל אחד מגופים אלה אמון על שמירתם של ערכי טבע ונוף. הולקחש"פ מופקדת על שמירת שטחים חקלאיים ופתוחים ובכלל זה על הדאגה להיבטי נוף. הרכבה, שנועד לשקף את מכלול האינטרסים התכנוניים שעליהם היא מופקדת, כולל גם את המשרד לאיכות הסביבה. ואילו הרשות לשמירת הטבע והגנים היא בעלת סמכויות נרחבות, שלא לאשר ביצוע עבודות העלולות לפגוע בערכי הנוף שעל שמירתם היא מופקדת, או להתנות את ביצוען בתנאים הנדרשים למניעת פגיעה בהם. למצער במשקלם המצטבר יש בכוחם של אישורים נדרשים אלה כדי להבטיח, ברמת הסתברות נאותה, כי הפגיעה שתיגרם לנוף כתוצאה מביצוע תכנית ההרחבה לא תעלה על המינימום ההכרחי. לא למותר להוסיף, כי בטרם הובאה לאישור הולקחש"פ נדונה התכנית להרחבת הכביש - בהליך מעין-מיקדמי - לפני ועדה בראשות מתכננת מחוז ירושלים במשרד הפנים וחברים בה היו נציגי מע"צ, מהנדס הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מטה-יהודה, נציגי המשרד לאיכות הסביבה ונציגי רשות הגנים הלאומית. 6. בדרכו למסקנתו, כי הרחבת הכביש מותנית בהגשת תכנית מפורטת, מייחס השופט חשין משקל לשני עקרונות שבתחום התכנון נודע להם משקל רב: עקרון השקיפות ועקרון שיתוף הציבור. דבריו בעניין זה מקובלים עליי במלואם, אך אינני סבור, כי עקרונות אלה נזנחו בפרשתנו, או כי כיבודם מכאן ואילך מותנה בחיוב המשיבים להידרש להכנת תכנית מפורטת. המתווה התכנוני להרחבת תוואי הכביש בקטע הנדון, עד לרוחב 75 מטרים, כבר נקבע בתכנית מי/200, עוד בשנת 1979. משהוברר כי את החלטתם להרחיב את הכביש סומכים המשיבים על תכנית זו, ניתנה למערערות זכות טיעון מלאה, הן לפני הוועדה בראשות מתכננת מחוז ירושלים, אשר דנה בתכנית הביצוע קודם להגשתה לאישור הולקחש"פ, והן לפני הולקחש"פ עצמה. על כל פנים, ככל שהמשיבים יתבקשו עוד לכך בעתיד, חזקה עליהם שיוסיפו לפעול בשקיפות ובסבירות ותוך כיבוד עקרון שיתוף הציבור בהליך המתרקם. הלוא כל המשיבים, בהיותם רשויות ציבוריות, כפופים ממילא לחובות המשפט המינהלי. וכשלעצמי, אינני רואה מניעה לקבוע, כי הליך תכנוני סביר וראוי דורש, בין היתר, שקיפות סבירה ומתן אפשרות סבירה לציבור לומר את דברו - גם אם בדרך מקוצרת ויעילה - אף כשההליך פטור מקבלת אישורם של מוסדות התכנון ומן הצורך לאפשר הגשת התנגדויות בדרך הרגילה המותווית בחוק התכנון והבניה. הוא הדין באשר לצורך - שאף עליו עמד חברי בהרחבה - שקודם לביצוע העבודות יוצג לפני מקבלי ההחלטות מידע תכנוני בהיקף ראוי אודות החלופות האפשריות, לרבות מידע בדבר מידת פגיעתה של כל חלופה בערכי טבע, נוף והיסטוריה. גם בהקשר זה איני רואה קושי לקבוע, כי אף בהיעדר חובת הכנה של "תכנית מפורטת" כמשמעה בדין החרות, שומה על המשיבים - מכוח עקרונותיו הכלליים של המשפט המינהלי - לערוך תכנון מפורט, כתנאי לביצוע סוגים מסוימים של עבודות במהלך הרחבתו של קטע הכביש נשוא הדיון. בהקשר זה יצוין, כי המשיבים אף הצהירו לפנינו, כי בכוונתם לקיים את הדרישות המהותיות המתחייבות מהכנת תכנית מפורטת, אף שאין עליהם חובה פורמאלית לעשות כן; ובנסיבות העניין ניתן וראוי, לדעתי, להסתפק בכך. 7. הנה כי כן, את האינטרסים הציבוריים החשובים, שעליהם עמד חברי בפסק-דינו, ניתן באופן סביר להגשים גם מבלי לחייב את המשיבים להגיש תכנית מפורטת. מאידך, רואה אני יסוד ממשי לחשש, כי חיוב המשיבים להגיש תכנית מפורטת (לרבות תסקיר השפעה על הסביבה) ולהפקידה להגשת התנגדויות, עלול לדחות את ביצוע התכנית להרחבת הכביש לשנים לא מעטות. מן המפורסמות היא כי הביורוקרטיה המתלווה להליכי התכנון בישראל היא קשה מנשוא; וחוששני כי גם התכנית המפורטת להרחבת הכביש לא תימלט מגורלן העגום של תכניות רבות אחרות הנדונות לפני מוסדות התכנון לדרגותיהם ולפני בתי-המשפט. בנסיבות ענייננו ניתן וראוי היה, לדעתי, לקצר את דרכם של המשיבים לעבר הגשמתה של התכנית. הרחבת הכביש, בקטע הנדון, הינה משימה חשובה ודחופה. הנתונים שהומצאו לנו מעידים, בלשון מקצועית וזהירה, על חומרת המצב השורר בקטע הכביש האמור. אך דומה כי מראות היום-יום בכביש זה - בעיקר, אך לא רק, בשעות השיא - מוכרים לכול: שיירות אינסופיות, ובהן לכודים אלפי כלי-רכב מסחריים ופרטיים, אוטובוסים ומוניות, המשתרכות לאיטן במעלה הדרך הצרה. נהגים רבים, המנסים לפלס את דרכם בלהטוטי עקיפות וסטיות, מסכנים את עצמם ואת זולתם. די בכלי-רכב גדול אחד שעקב תקלה נעצר על אם הדרך, או בתאונת חזית-אחור קלה בין שני כלי-רכב קטנים, כדי להוציא מכלל שימוש, לזמן לא-מבוטל, לפחות אחד משני נתיבי הנסיעה. התרחשויות מסוג זה, שעל-פי הנתונים המצויים לפנינו אינן נדירות, הופכות את הנתיב הנותר לצוואר בקבוק ארוך ומפוקק לעייפה. הכול יזדחלו בו במהירות התקדמותו של כלי הרכב האיטי ביותר הנע בראש השיירה. דרכם של רכבי הצלה נחסמת; הדוחק גובר, כללי ההתנהגות בדרך מופרים והבטיחות הירודה נגרעת. מצב התנועה בקטע זה של הדרך הפך לבלתי-נסבל. איש מהמוני האזרחים המבקשים, מדי יום, לעלות מן השפלה לבירת ישראל איננו יכול לתכנן את שעת הגעתו, וממילא איננו יכול לתכנן את שעת יציאתו לדרך. משאבי הפרט והכלל יורדים לטמיון; רווחתם, איכות חייהם וביטחונם האישי של המשתמשים בדרך נפגעים. הצורך להרחיב את הכביש בקטע האמור, בהכשרת נתיב נסיעה נוסף ובהתקנת שוליים ראויים לשמם, היה מזה שנים לצורך ציבורי חיוני. לאחרונה, כפי שנמסר לנו, אף הסתבר כי המדרונות בכמה מקומות לאורך קטע הכביש הנדון אינם יציבים וקיים חשש לקריסתם. כל יום שחולף מחריף את הבעיה והופך את הצורך בהרחבת הכביש לדחוף יותר ויותר. חוששני כי הכרעתנו, ברוב דעות, בערעור זה אינה מקדמת את הפיתרון המיוחל. משלא נתקבלה דעתי, ביחס להכרעה הראויה בערעור, אבקש לחתום בהערה בעלת משמעות פראקטית. במהלך הדיון לפנינו הצהירו המערערות, כי אם היו המשיבים מגבילים את תכניתם להרחבה "טכנית" של קטע הכביש בנתיב אחד (בתוספת שוליים) בכיוון העולה לירושלים, וזאת מבלי לשנות את תוואי הכביש הקיים (דהיינו, היו נמנעים מביצוע עבודות התאמה משלימות, כיישור ומיתון עקומות חדות), היו המערערות נכונות להשלים עם מצב זה. יש לקוות שקבלת ערעורן לא תעודד את המערערות לחזור בהן מהסכמה זו, וכי הצדדים ימצאו דרך לגיבוש הבנה אשר תאפשר, לכל הפחות, את יישומו המהיר של פיתרון ביניים לצורך הדוחק בהרחבת הכביש. ש ו פ ט הוחלט ברוב דעות כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. ניתן היום, ד' בטבת תשס"ד (29.12.2003). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02101120_G08.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il