פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 89576-06-26
לפני:
כבוד הנשיא יצחק עמית
כבוד השופט דוד מינץ
כבוד השופטת רות רונן
העותרות:
עיריית אלח'דר ואח'
נגד
המשיבים:
1. המפקד הצבאי באזור הגדה המערבית
2. ראש המנהל האזרחי
3. ממשלת ישראל
4. שר הביטחון
5. היועצת המשפטית לממשלה
6. משרד המשפטים
7. הרשות לרישום והסדר זכויות מקרקעין
8. ועדת המכרזים שליד משרד המשפטים
עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים
בשם העותרות:
עו"ד ג'יאת נאסר
בשם המשיבים:
עו"ד רועי שויקה; עו"ד מטר בן ישי
פסק-דין
השופטת רות רונן:
עניינה של העתירה שלפנינו בטענותיהן של העותרות נגד פעולותיהם של המשיבים לחידוש הליכי הסדר המקרקעין באזור יהודה ושומרון.
הרקע לעתירה
הרקע לעתירה הובא בהרחבה במסגרת פסק דין שניתן בבית משפט זה בעתירה קודמת באותו עניין (בג"ץ 28845-09-25 יש דין – ארגון מתנדבים לזכויות אדם נ' ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (27.1.2026); להלן: העתירה הקודמת), ועל כן אין צורך להידרש אליו בהרחבה פעם נוספת.
בתמצית נציין כי בעבר, כאשר אזור יהודה ושומרון (להלן: האזור) היה תחת השלטון הירדני, חל בו חוק הסדר הקרקעות והמים, מס' 50 לשנת 1952, מכוחו בוצעו הליכי הסדר מקרקעין בשטחים נרחבים בו. עם כניסת כוחות צה"ל לאזור בשנת 1967, חתם המשיב 1 (להלן: המפקד הצבאי) על צו התליה אשר הורה על הקפאת כל הליכי ההסדר והקפאת המצב הקיים (הצו בדבר הסדר קרקעות ומים (יהודה ושומרון) (מס' 291), התשכ"ט-1968; להלן: צו ההתליה). צו זה עומד בתוקפו עד היום.
ביום 11.5.2025 התקבלה החלטה ב/187 של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) (להלן בהתאמה: ועדת השרים ו-החלטת ועדת השרים). זאת, בשל ביצוע הליכי הסדר מקרקעין בשטחי C על ידי הרשות הפלסטינית. בהחלטה נקבע כי הרשות הפלסטינית פעלה בחוסר סמכות, משום שפעולותיה סותרות את ההסכמים שנחתמו בין הצדדים. נוסף על כך, הורתה ועדת השרים למפקד הצבאי לחדש את ביצוע הסדר המקרקעין באזור ולנקוט בכל הפעולות הדרושות לשם כך, "לרבות ביטול הצו בדבר הסדר קרקעות ומים (יהודה ושומרון) (צו מספר 291), התשכ"ט-1968 ועריכת תיקונים נוספים בתחיקת הביטחון בהתאם לצורך" (ראו סעיף 4 להחלטת ועדת השרים). לצד זאת, נקבע בסעיף 5 להחלטת ועדת השרים כי גופים שונים יבצעו עבודת מטה הנדרשת לביצוע הליכי ההסדר באזור (להלן: עבודת המטה), כאשר אם יימצא כי דרושים תקנים או תקציבים לשם כך – הנושא יובא לאישור הממשלה.
על רקע האמור הוקם צוות בין-משרדי לצורך ביצוע עבודת המטה המקדימה לחידוש הליכי ההסדר, ובכלל זה גיבוש המתווה המשפטי, התקציבי והארגוני הדרוש לשם כך. כעולה מעמדת המשיבים, עבודת מטה זו מצויה בשלבים מתקדמים אולם היא טרם הושלמה וטרם פורסמה. נקדים את המאוחר ונציין כי בהמשך לעבודת המטה, התקבלה ביום 4.12.2025 החלטת ממשלה מס' 3559, בה הוחלט על הקצאת תקציב ותקנים לצורך יישומה של החלטת ועדת השרים (להלן: החלטת הממשלה הראשונה).
ביני לביני, ביום 11.9.2025 הוגשה העתירה הקודמת. בתמצית, נטען בה כי החלטת ועדת השרים מנוגדת להוראות המשפט הבינלאומי ועשויה להביא לפגיעה בזכויות תושבי האזור. כן נטען כי ההחלטה האמורה פוגעת בעצמאות שיקול דעתו של המפקד הצבאי, אשר רשאי לשקול רק שיקולים ביטחוניים ושיקולים הנוגעים לרווחת האוכלוסייה המקומית; וכי קידום הליכי ההסדר על ידי גורמים ישראליים בלבד עלול להוביל להפליה של האוכלוסייה הפלסטינית ולפוליטיזציה של הליכים אלה.
ביום 27.1.2026 ניתן פסק הדין בעתירה הקודמת (בהרכב שכלל מלבדי את השופטים ע' גרוסקופף ו-י' כשר) בו נדחתה העתירה על הסף מחמת היותה מוקדמת. בפסק הדין הובהר כי ההחלטה בדבר ההסדר היא שלב ראשוני בחידוש הליכי הסדר המקרקעין, וכי אף אם אינה נטולת משמעות מעשית – לא ניתן לומר שמדובר בהחלטה סופית, ולכן טרם בשלה העת להכריע במכלול הסוגיות המשפטיות הנובעות ממנה. עוד צוין כי נותרו שורה של צעדים נוספים בהם יש לנקוט על מנת לחדש את הליכי ההסדר באזור, ובכלל זה גם עריכת התיקונים הדרושים בתחיקת הביטחון. לצד זאת, צוין כי החלטת ועדת השרים אינה צפויה להביא בעת הקרובה לביצוע של פעולות ה"קובעות עובדות בשטח" או מסבות נזק בלתי הפיך, באופן שעשוי היה להצדיק את הדיון בטענות העותרים כבר עתה. נוכח האמור, נקבע כי אין מקום לקיים את הביקורת השיפוטית בשלב זה, אלא יש להמתין להחלטה סופית ובת ביצוע.
לאחר מתן פסק הדין בעתירה הקודמת התקדמה עבודת המטה בהיבטים התקציביים והארגוניים של חידוש הליכי ההסדר. בהמשך, ביום 15.2.2026 התקבלה החלטת ממשלה מס' 3882 שעניינה "חידוש ביצוע הסדר מקרקעין בשטחי C באזור יהודה ושומרון ותיקון החלטת ממשלה מס' 3559 מיום 4 בדצמבר 2025" (להלן: החלטת הממשלה השנייה). בפתח החלטת הממשלה השנייה הוחלט להנחות את המפקד הצבאי להסמיך בדין האזור את המשיבה 7 (להלן: הרשות לרישום והסדר זכויות מקרקעין) לקדם את הליכי ההסדר באזור. לצד זאת, נקבע יעד ביצוע אשר הוטל על גופים שונים במדינה, וכן הוחלט על הקצאת תקני כוח אדם ותקציבים (תוך תיקון החלטת הממשלה הראשונה) – והכל כפי שפורט באותה החלטה.
ביום 28.5.2026 פרסם המשיב 6 (להלן: משרד המשפטים) את "מכרז מס' 29-2026 – לניהול הליך הסדרת שטחי מקרקעין במזרח ירושלים ובאיו"ש" (להלן: המכרז). במסגרת זו, הוזמנו ספקים להציע הצעות לניהול הליכי הסדר המקרקעין בשטחי מזרח ירושלים ובאזור, במועדים התואמים להחלטת הממשלה השנייה, תוך העסקת בעלי תפקידים שפורטו במסמכי המכרז לצורך מתן השירותים נושא המכרז. הובהר כי הספק הזוכה יעבוד עם גורמים במשרד המשפטים ובגופי ממשלה נוספים כגון המרכז למיפוי ישראל והמנהל האזרחי; יספק משרדים פיזיים לביצוע העבודות הדרושות; וכן עזרים נוספים שפורטו במסמכי המכרז. על רקע זה, פנו העותרות ביום 4.6.2026 למשיבים בהשגה על החלטת הממשלה השנייה ועל פרסום מכרז.
למען שלמות התמונה, יצוין כי כנגד המכרז הוגשה גם עתירה לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים על ידי בעלי דין שאינם העותרות (עת"מ 82433-06-26 יש דין – ארגון מתנדבים לזכויות אדם נ' משרד המשפטים – ועדת המכרזים (להלן: עתירת המכרז)) – ועתירה זו מתבררת בימים אלה והיא טרם הוכרעה.
בעתירת המכרז הועלו הן טענות עקרוניות נגד חידוש הליכי ההסדר; הן טענות הממוקדות במכרז עצמו. בתמצית, נטען בה כי חידוש הליכי ההסדר על דרך של קידום הליכי המכרז מהווה הפרה של הוראות הדין הבינלאומי; כי משרד המשפטים והרשות לרישום והסדר זכויות במקרקעין נעדרים סמכות לקדם מכרז שעניינו הסדר מקרקעין באזור יהודה ושומרון; כי המכרז מהווה הפרטה אסורה של סמכויות שלטוניות ללא הסמכה מתאימה בדין; וכי המכרז נגוע בהפליה אסורה של האוכלוסייה הפלסטינית.
העתירה שלפנינו
ביום 29.6.2026 הגישו העותרות את העתירה דנן. העותרות טוענות בה כי המפקד הצבאי נעדר סמכות חוקית לחדש את הליכי ההסדר, משום שאלה אינם משרתים צורך צבאי מובהק ואינם מיועדים לטובת האוכלוסייה המקומית. העותרות מדגישות כי קביעת זכויות קניין סופיות ויצירת מרשם מקרקעין קבוע, אינן עולות בקנה אחד עם עקרון הזמניות של התפיסה הלוחמתית, וכי הן מהוות הלכה למעשה סיפוח המנוגד לדין הבינלאומי. נטען לפגיעה משמעותית בזכות הקניין של תושבי האזור, ובפרט של בעלי זכויות שאינם רשומים, נפקדים ויורשים, אשר יתקשו להגן על זכויותיהם במסגרת הליכי ההסדר. עוד נטען כי הנימוקים ההיסטוריים שהובילו להקפאת הליכי ההסדר מכוח צו ההתליה – עומדים עדיין בעינם, וכי בהחלטות השונות אף נפלו פגמים מנהליים.
העותרות מדגישות כי העתירה אינה מוקדמת, משום שאין מדובר עוד במהלך רעיוני או בכוונה כללית אלא במהלך המבוצע בפועל. זאת שכן מאז הגשת העתירה הקודמת התקבלה החלטת הממשלה השנייה בה הוקצו תקנים ונקבע יעד ביצוע, ומכוחה של החלטה זו גם פורסם המכרז. לשיטת העותרות, אין מדובר בהליך רכש רגיל כי אם בחולייה בביצוע המהלך כולו, שכאמור נגוע לשיטתן באי-חוקיות. לטענתן, מאחר שהמהלך הבסיסי נעדר סמכות, הרי שגם למכרז הנגזר ממנו אין קיום. יתרה מכך, קידומו של המכרז עלול ליצור עובדות מוגמרות, ודחיית ההכרעה בעתירה עלולה לסכל את האפשרות לביקורת שיפוטית ולרוקן אותה מתוכן. זאת מאחר שבחירת זוכה במכרז, חתימת הסכם והוצאת צו התחלת עבודה – יוצרים עובדות משפטיות ומעשיות שיהיה קושי לשנותן.
בתגובתם טענו המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת היותה עתירה מוקדמת ונעדרת בשלות. לשיטתם של המשיבים, עבודת המטה אמנם הבשילה בחלק מההיבטים הארגוניים והתקציביים; אולם בהיבטים מהותיים אחרים – ובכלל זה גיבוש המתווה הנורמטיבי מכוחו יבוצעו הליכי ההסדר – עבודת המטה טרם הושלמה, ונוסח החקיקה הנדרש ליישום ההליך – טרם גובש. נטען כי משעה שטרם גובשו או פורסמו הצווים הרלוונטיים לתיקון תחיקת הביטחון וטרם נקבעו הכללים הפרוצדורליים והמהותיים שיחולו במסגרת ההסדר – ממילא טרם בשלה העת לדון בחידוש הליכי ההסדר. לכן גם עתירה זו – כמו העתירה הקודמת – היא מוקדמת.
המשיבים מוסיפים וטוענים כי טרם ננקט כל צעד מנהלי אופרטיבי שיש בו כדי לפגוע בזכויות. המתווה הנורמטיבי ליישום הסדר המקרקעין טרם גובש ופרטיו טרם עוצבו, ולכן יש קושי של ממש להעריך האם, ואם כן – כיצד, ייפגעו זכויות תושבי האזור. שאלת מידתיות הליכי ההסדר "תלויה באופן הדוק בפרטי ההסדר שייקבעו בעתיד". לפיכך, העתירה נעדרת בשלות ויש מקום לדחותה גם מטעם זה.
בכל הנוגע לטענות שהעלו העותרות בעניין המכרז, המשיבים מבהירים כי מקומן של טענות אלה הוא בבית משפט לעניינים מנהליים בירושלים, בו אכן תלויה ועומדת כאמור עתירה נגד המכרז.
הבקשה לצו ארעי
בד בבד עם הגשת העתירה, הגישו העותרות בקשה לצו ארעי וצו ביניים שיורה על הקפאת יישומה של החלטת הממשלה השנייה, ובכלל זה ביצוע כל פעולה במסגרת המכרז. נטען כי החלטת ועדת השרים והחלטות הממשלה עברו למישור הביצועי, שכן המכרז כבר פורסם ואף הגיע שלב בחירת הזוכה. העותרות טענו כי צו הביניים מתחייב על מנת לשמר את המצב הקיים, משום שביצוע הליך הסדר מקרקעין הוא פעולה בלתי הפיכה והוא מייצר הסתמכות מצד צדדים שלישיים. הבקשה לצו ארעי נדחתה בהחלטתי מיום 30.6.2026, בה גם נקבע כי על המשיבים להגיש תגובה לבקשה לצו ביניים ותגובה מקדמית לעתירה (להלן: ההחלטה בצו הארעי).
במקביל לאמור, הוגשה גם בעתירת המכרז בקשה לצו ביניים שיורה על הקפאת המכרז עד להכרעה בה (להלן: הבקשה בעתירת המכרז). בתגובתם לבקשה זו, טענו המשיבים בין היתר כי בית משפט זה כבר נדרש לבקשה להורות על הקפאה מידית של הליכי המכרז ודחה אותה בהחלטה בצו הארעי. נטען כי ברור שבמהלך התקופה שניתנה למשיבים להגיש את תגובתם המקדמית והתגובה לבקשה לצו ביניים בהליך שלפנינו, יקודמו הליכי המכרז – ולפיכך אין מקום שבית המשפט לעניינים מנהליים יתערב בהחלטה זו.
על רקע כלל האמור לעיל, הגישו העותרות ביום 9.7.2026 בקשה חדשה בהליך דנן – למתן צו ארעי ולחלופין להקדמת המועד להגשת התגובה לצו ביניים. בבקשה זו תיארו העותרות את הסתמכותם של המשיבים על ההחלטה בצו הארעי, הסתמכות המהווה לשיטתם נסיבה חדשה המצדיקה מתן צו ארעי. נטען כי המשך קידום המכרז עלול להביא לצעדים בלתי הפיכים – בחירה והכרזה על ספק זוכה, חתימה על התקשרויות, יצירת התחייבויות כספיות ו"הוצאת צווי עבודה להקמת מנגנון הביצוע בשטח".
הבקשה נדחתה בהחלטתי מאותו יום, 9.7.2026. בהחלטה הובהר כי חזקה על המשיבים ששיקפו למשתתפים בהליך המכרזי את דבר ההליך דנן ואת פוטנציאל ההשפעה שלו על התוצאות במכרז.
למען שלמות התמונה יצוין כי ביום 10.7.2026 קבע בית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת ש' רנר) כי ההחלטה בבקשה בעתירת המכרז תינתן רק לאחר שתינתן החלטה בבקשה לצו ביניים שהוגשה בהליך דנן. הובהר כי אף שהטענות שהועלו בעתירת המכרז נגד קידום הליכי המכרז אינן חופפות לטענות בהליך שלפנינו, צו הביניים שהתבקש באותה עתירה חופף – ועל כן לא נכון באותו שלב כי בית המשפט לעניינים מנהליים ייתן החלטה בבקשה. יצוין כי על החלטה זו הוגשה בקשת רשות ערעור אשר תלויה ועומדת לפניי (בר"מ 88956-07-26 יש דין – ארגון מתנדבים לזכויות אדם נ' משרד המשפטים – ועדת המכרזים).
דיון והכרעה
לאחר עיון בעתירה ונספחיה ובתגובה המקדמית, באנו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף בשל היותה מוקדמת.
הלכה היא כי ככלל בית משפט זה אינו מקיים ביקורת שיפוטית בטרם התקבלה החלטה מנהלית סופית (בג"ץ 43060-11-25 נביל נסור בנין ופיתוח בע"מ נ' משטרת ישראל, פסקה 19 (8.3.2026); בג"ץ 3996/24 הילאנה נ' המפקד הצבאי באזור הגדה המערבית, פסקה 8 (6.8.2024); בג"ץ 5586/22 אגוד מכוני הרישוי בישראל נ' שר האוצר, פסקה 5 (24.8.2022) (להלן: עניין אגוד מכוני הרישוי)). הטעמים לכך פורטו לא אחת בפסיקתו של בית משפט זה. נציין בתמצית כי בשלב בו טרם התקבלה החלטה מנהלית סופית, על פי רוב המחלוקת בין הצדדים לא לובנה ומוקדה עד תומה. כך, ההחלטה המנהלית הסופית עשויה לצמצם את חזית המחלוקת (ולעיתים גם לייתרה לחלוטין), ולמצער לחדד אותה באופן שיאפשר דיון מעמיק ומושכל על יסוד תשתית עובדתית מלאה ושלמה (בג"ץ 46759-01-25 איגודן תשתיות איכות הסביבה נ' שר הפנים, פסקה 10 (27.10.2025); עניין אגוד מכוני הרישוי, בפסקה 5; בג"ץ 28845-09-25 יש דין – ארגון מתנדבים לזכויות אדם נ' ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, פסקה 6 (27.1.2026)).
בענייננו, וכפי שהובהר בפסק הדין שניתן בעתירה הקודמת, המתווה המשפטי מכוחו עתידים להיות מבוצעים הליכי ההסדר באזור טרם גובש וטרם פורסם. כפי שאף נקבע בהחלטת ועדת השרים, על מנת לחדש את הליכי ההסדר באזור – המפקד הצבאי נדרש לבטל את צו ההתליה וככל הנראה גם לבצע תיקונים נוספים בתחיקת הביטחון. העתירה שלפנינו מופנית בעיקרה להיבטים המשפטיים של חידוש הסדר המקרקעין, ובפרט לשאלות הנוגעות לדין הבינלאומי ולהשלכותיו. לא מן הנמנע כי לאחר שייקבע הבסיס המשפטי שמכוחו יבוצע הליך ההסדר – טענותיהן של העותרות בעניין זה יחודדו וימוקדו בהתאם למצב המשפטי המעודכן; חלקן אולי ייגרעו ומנגד – אולי גם יתווספו טענות חדשות.
לא ראינו ממש בטענת העותרות לפיה יש לראות בהחלטת הממשלה השנייה שינוי נסיבות המצדיק הידרשות לעתירה כבר עתה. אכן נעשתה התקדמות מצד המשיבים למימוש החלטת ועדת השרים במישור הארגוני והתקציבי. אולם גם עתה נותרה עוד כברת דרך משמעותית לעבור – בפרט במישור החקיקתי – על מנת שההחלטה העקרונית של ועדת השרים תתגבש לכדי החלטה מנהלית מעשית, שלמה וסופית, שניתן יהיה להוציא מהכוח אל הפועל. בנסיבות אלה, וכפי שציינתי בפסקה 7 לפסק הדין בעתירה הקודמת – "אין מקום לקיים את הביקורת השיפוטית לשיעורין".
זאת ועוד, העותרות טוענות כי ביצוע הסדר המקרקעין באזור יפגע בזכויותיהם של תושבי האזור, ובפרט של בעלי הזכויות הלא רשומות, הנפקדים והיורשים. ברם, האופן המדויק בו יבוצע הליך הסדר המקרקעין באזור אינו ידוע עדיין. אמנם התקבלה החלטה עקרונית על חידוש הליכי הסדר המקרקעין באזור, אולם פרטיו המלאים של הליך זה טרם עוצבו. לפיכך לא ברור עדיין מה יהיה המנגנון לביצועו – ובכלל זה כיצד יטופל נושא הנפקדים והיורשים. ברי אפוא כי בתמונה העובדתית המונחת לפנינו כיום חסרים נתונים משמעותיים שיהיה בהם כדי להשליך על בירור אפקטיבי של חלק מהטענות המועלות בעתירה; ועל כן הדיון בשלב זה יהיה במידה רבה ערטילאי. גם משום כך אין מקום כי בית המשפט יידרש בעת הנוכחית לעתירה דנן.
בטרם סיום, נבקש להדגיש כי אין בפסק דין זה כדי להביע עמדה כלשהי על חוקיותו של המכרז או על גורל הטענות המועלות בעתירת המכרז. מעיון בעתירת המכרז עולה כי לצד הטענות העקרוניות כנגד חוקיות חידוש הליכי ההסדר באזור, מועלות שם גם טענות פרטניות הנוגעות למכרז עצמו – כגון היעדר סמכותם של המשיבים לערוך מכרז לחידוש הליכי הסדר באזור בהינתן צו ההתליה; או היעדר סמכותם של משרד המשפטים והרשות לרישום והסדר מקרקעין לפעול באזור. טענות אלה (כמו גם יתר הסוגיות ה'מכרזיות' המתעוררות בעתירת המכרז) אינן מצויות לפתחנו, ואין בפסק דין זה כדי להביע עמדה כלשהי בעניינן. בכלל זה איננו מביעים עמדה ביחס לבקשת העותרים בעתירת המכרז למתן צו ביניים – בקשה שבית משפט לעניינים מנהליים ישקול וייתן בה החלטה בהתאם לשיקול דעתו.
סוף דבר: העתירה נדחית אפוא ועמה הבקשה לצו ביניים. העותרות יישאו בהוצאות המשיבים בסך 2,000 ש"ח.
ניתן היום, כ"ו באלול התשפ"ו (8.9.2026).
יצחק עמית
נשיא
דוד מינץ
שופט
רות רונן
שופטת