בג"ץ 85895-02-26 — דיאקוניה . נ. שר התפוצות והמאבק באנטישמיות

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 85895-02-26 לפני: כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת רות רונן העותרת: דיאקוניה נגד המשיבים: 1. שר התפוצות והמאבק באנטישמיות 2. מתאם פעולות הממשלה בשטחים 3. שר הביטחון 4. ממשלת ישראל עתירה למתן צו על תנאי תאריך ישיבה: ו' באב התשפ"ו (20 ביולי 2026) בשם העותרים: עו"ד סני ח'ורי בשם המשיבים: עו"ד רן רוזנברג; עו"ד מטר בן-ישי; עו"ד אמיר בכר פסק-דין השופטת יעל וילנר: 1. בעתירה שלפנינו תוקפת העותרת החלטה מיום 4.2.2026, שבמסגרתה נדחתה בקשתה להירשם בישראל, לפי הוראות נוהל רישום "ארגונים בין-לאומיים, לא ממשלתיים, שעיקר פעילותם היא מול תושבים פלסטיניים, במטרה לסייע לרווחתם". רקע לעתירה 2. לפי החלטה 2542 של הממשלה ה-37 מיום 9.12.2024, הוקם צוות בין-משרדי, בראשות מנכ"ל משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות (להלן: הצוות הבין-משרדי או הצוות); אשר אחראי על "רישום ארגונים הומניטאריים בינלאומיים לא ממשלתיים אשר עיקר פעילותם הוא מול תושבים פלסטינים, במטרה לסייע לרווחתם, ומתן המלצות לעובדיהם הזרים". בתוך כך, הצוות אמון על קבלת החלטות בבקשות הארגונים האמורים להירשם בישראל. יצוין, כי הצוות מורכב מנציגי המטה הלאומי ללוחמה כלכלית בטרור במשרד הביטחון; מתאם פעולות הממשלה בשטחים; רשות האוכלוסין וההגירה; משרד החוץ; שירות הביטחון הכללי; משטרת ישראל; המשרד לביטחון לאומי; משרד הרווחה; ומשרד ההתיישבות והמשימות הלאומיות. 3. העותרת – ארגון הומניטרי נוצרי שמושבו בשבדיה, הפועל בזירה הבינלאומית, בישראל ובשטחים הפלסטיניים – הגישה ביום 8.9.2025 בקשה לרישום בישראל, בהתאם להוראות הנוהל של משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות "ארגונים בין-לאומיים, לא ממשלתיים, שעיקר פעילותם היא מול תושבים פלסטיניים, במטרה לסייע לרווחתם – נוהל רישום ארגונים ומתן המלצות לעובדיהם הזרים" (9.3.2025) (להלן: הנוהל). ביום 29.12.2025, הודיע הצוות הבין-משרדי לעותרת כי החליט להמליץ על דחיית בקשתה לרישום (להלן: המלצת הצוות). בהודעה הוסבר כי ההחלטה התקבלה על בסיס האמור בסעיף 7.1(8) לנוהל, שלפיו שיקול לדחיית בקשה לרישום הוא אם "הארגון מקדם באופן אקטיבי פעילות דה לגיטימציה נגד מדינת ישראל [...]". בתוך כך צוין כי העותרת עוסקת בפעילויות שנועדו להפעיל לחץ פוליטי וכלכלי על מדינת ישראל, כמו פרסום הצהרות ומאמרים הקוראים להפסקת הסחר עם ישראל וההתנחלויות ולהטלת סנקציות על ישראל על-ידי ממשלות זרות וגופים בינלאומיים. עוד צוין, כי קיים מידע אמין שממנו עולה כי עמדת העותרת היא כי מדינת ישראל מקיימת משטר אפרטהייד. יודגש, כי המלצת הצוות כללה הפניות לפרסומים ולאסמכתאות שעליהם נסמכה ההמלצה. 4. בהתאם לנוהל, לעותרת ניתנה הזדמנות להשיב להמלצת הצוות ולהגיש טיעונים בכתב מטעמה. ביום 4.1.2026 הגישה העותרת את טיעוניה כאמור (להלן: מכתב המענה), בו טענה, בין היתר, כי עמדתה אינה שמדינת ישראל מקיימת משטר אפרטהייד, אלא כי היא נוהגת לבצע ניתוח משפטי לפי המשפט הבינלאומי, ובמסגרת זו בחנה אם מערכות ונהלים מסוימים שמפעילה ישראל דומים לאלמנטים של משטר אפרטהייד. עוד טענה העותרת שהיא אינה קוראת לחרם על מדינת ישראל; ולצד זאת ציינה כי היא השתתפה בקמפיין הקורא להחרים מסחר שתומך בהתנחלויות ישראליות בלתי חוקיות בגדה המערבית (כך, בפסקה 17 למכתב המענה: "Diakonia participated in a campaign […] calling for banning trade in goods and services that sustain illegal Israeli settlements in the occupied West Bank"). 5. בהמשך לכך, ביום 4.2.2026 החליט הצוות על דחיית הבקשה לרישום שהגישה העותרת (להלן: ההחלטה). בהחלטה צוין כי טענות העותרת והסבריה אינם שוללים את התמונה הכוללת המשתקפת מצבר הפרסומים וההצהרות מטעמה, שמהם עולה כי היא מקדמת פעילות דה-לגיטימציה נגד מדינת ישראל. עוד נקבע כי מכתב המענה מבסס שיקול נוסף לדחיית בקשת העותרת, אשר קבוע בסעיף 7.1(7) לנוהל, שלפיו "הארגון [...] מפרסם או פרסם בשבע השנים שקדמו למועד הגשת הבקשה לרישום, ביודעין, קריאה פומבית להטלת חרם על מדינת ישראל, כהגדרתו בחוק למניעת פגיעה במדינת ישראל באמצעות חרם, התשע"א-2011, או התחייב להשתתף בחרם כאמור". בתוך כך, הוסבר כי אמנם סעיף 7.1(7) לנוהל לא צוין בהמלצת הצוות כשיקול עצמאי להמלצה שלילית בעניינה של העותרת, אך מכתב המענה עצמו מתייחס לפעילויות חרם ויוזמות של לחץ כלכלי שננקטות על ידה; כך שמהמכתב האמור עולה כי מתקיים בעניינה של העותרת השיקול הנ"ל. על החלטה זו של הצוות הוגשה העתירה שלפנינו. טענות הצדדים 6. העותרת טוענת כי ההחלטה נעדרת תשתית עובדתית קונקרטית, ומבוססת על פרסומים כלליים בלבד מצד העותרת, להבדיל ממדיניות רשמית או פעילות אופרטיבית מטעמה של חרם על מדינת ישראל. הודגש כי לגופם של דברים, הפרסומים שאליהם מתייחסות המלצת הצוות וההחלטה, מבטאים ביקורת עניינית המבוססת על המשפט הבינלאומי, וכי העותרת אינה פועלת מטעם כל ארגון חרם ואינה מקדמת באופן פעיל חרם על מדינת ישראל. יחד עם זאת, הודגש כי "עמדת העותרת היא ברורה והיא אכן סבורה כי ההתנחלויות הן בלתי חוקיות על פי הדין הבינלאומי וכי אין לסחור עמם" (בפס' 28 לעתירה; העותרת חזרה על עמדה זו גם בפס' 32, 34 ו-36 לעתירה). בנוסף, נטען כי הצוות התעלם משיקולים מהותיים רלוונטיים, ובעיקרם מהפעילות ההומניטרית של העותרת, תרומתה בהקשר זה והיעדר כל סיכון הנשקף ממנה; וכי מטעם זה, ההחלטה אינה סבירה, אינה מידתית וניתנה משיקולים זרים. העותרת טוענת עוד, כי ההחלטה פגעה בזכות הטיעון שלה ואינה עולה בקנה אחד עם עקרונות של הליך מנהלי תקין. זאת, שכן בעוד שהמלצת הצוות התבססה על סעיף 7.1(8) לנוהל (שעניינו בקידום פעילות דה-לגיטימציה נגד מדינת ישראל), וביחס לסעיף זה השיבה העותרת והגישה את טיעוניה, הרי שבסופו של דבר, ההחלטה התקבלה גם על בסיס סעיף 7.1(7) לנוהל (שעניינו בקריאה פומבית לחרם על מדינת ישראל), מבלי שניתנה לעותרת הזדמנות להתייחס לכך. 7. מנגד, המשיבים טוענים בתגובתם כי דין העתירה להידחות. לטענתם, הליך בירור העובדות שעל בסיסן ניתנה ההחלטה נסמך, בין היתר, על ניירות עמדה רשמיים של העותרת, על הצהרות של גורמים רשמיים בה ועל יוזמות פוליטיות שהיא מקדמת. על פי הנטען, אלו מציגים התבטאויות דה-לגיטימציה מובהקות של העותרת כלפי מדינת ישראל, תוך שימוש ברטוריקה של "מדינת אפרטהייד", וקריאות לחרם על המדינה. הודגש כי החומרים והטענות המבססים את השיקול שעניינו קריאה לחרם כאמור, הוזכרו עוד בהמלצת הצוות, כחלק מתיאור פעילויות הדה-לגיטימציה שמקדמת העותרת; וכי העותרת עצמה ציינה במכתב המענה מטעמה כי היא מקדמת באופן פעיל קריאות לחרם ביחס למוצרים ושירותים שמיוצרים וניתנים בהתנחלויות. בהקשר זה צוין כי סעיף 7.1(7) לנוהל מפנה להגדרת המונח "חרם על מדינת ישראל" בחוק למניעת פגיעה במדינת ישראל באמצעות חרם, התשע"א-2011 (להלן: החוק או חוק החרם); וכי מונח זה בחוק האמור, כולל גם קידום יוזמות חרם נגד התנחלויות. המשיבים טוענים עוד, כי לא נפל פגם בהחלטה, שיסודה בשיקולים ביטחוניים ומדיניים. בהקשר זה צוין, כי פעילות העותרת אינה מצויה בליבת העשייה ההומניטרית, אלא עיקרה בחינוך, חקלאות וסיוע פסיכו-סוציאלי, והיקפה הכולל קטן מאוד; וכי לפי הידוע למשיבים, בשנה האחרונה העותרת לא מפעילה צוותים בינלאומיים ברצועת עזה. לנוכח האמור נטען כי לא צפויה השפעה ניכרת על המצב ההומניטרי באזור או ברצועת עזה עקב אי-רישום העותרת, אשר יביא לעזיבתה. 8. ביום 20.7.2026 קיימנו דיון בעתירה, ובמהלכו חזרו הצדדים על עיקרי טענותיהם. דיון והכרעה 9. כפי שיבואר להלן, שוכנעתי כי לא קמה עילה להתערב בהחלטת הצוות, שלפיה יש לסרב לבקשת הרישום של העותרת על בסיס השיקול הקבוע בסעיף 7.1(7) לנוהל; ולפיכך, אני סבורה כי דין העתירה להידחות, וכך אציע לחבריי להורות. 10. סעיף 7.1(7) לנוהל קובע כי שיקול לסירוב רישום של ארגון הוא אם: "הארגון [...] מפרסם או פרסם בשבע השנים שקדמו למועד הגשת הבקשה לרישום, ביודעין, קריאה פומבית להטלת חרם על מדינת ישראל, כהגדרתו בחוק למניעת פגיעה במדינת ישראל באמצעות חרם, התשע"א-2011, או התחייב להשתתף בחרם כאמור". סעיף 1 לחוק החרם האמור מגדיר "חרם על מדינת ישראל" כדלקמן: "הימנעות במתכוון מקשר כלכלי, תרבותי או אקדמי עם אדם או עם גורם אחר, רק מחמת זיקתו למדינת ישראל, מוסד ממוסדותיה או אזור הנמצא בשליטתה, שיש בה כדי לפגוע בו פגיעה כלכלית, תרבותית או אקדמית". אם כן, "חרם על מדינת ישראל" – במובנו בחוק החרם, ובהתאם, בסעיף 7.1(7) לנוהל – כולל חרם מחמת זיקה לאזור הנמצא בשליטת מדינת ישראל, לרבות החרמה של עסקים בהתיישבויות באזור יהודה ושומרון. 11. בענייננו, אין חולק כי העותרת פרסמה, ביודעין, קריאה פומבית להחרים התיישבויות כאמור, והדגישה פעם אחר פעם את עמדתה כי אין מקום לקשר כלכלי-מסחרי עמם. כך, במכתב המענה מטעמה, ציינה העותרת כי היא השתתפה בקמפיין שקורא להחרים מסחר שיתמוך בהתנחלויות בגדה המערבית; ובעתירתה מצטטת העותרת קטעים נרחבים מנייר עמדה שפרסמה בשנת 2024 (אשר עליו, בין היתר, נסמכת ההחלטה) ובמסגרתו, כפי שעולה במישרין מתוכנו, קוראת העותרת להחרים מסחר ושיתופי פעולה אחרים עם התנחלויות בלתי חוקיות, ולהימנע מפעילות עסקית עם מדינת ישראל, ככל שפעילות זו מכירה או תומכת בהתנחלויות כאמור. הנה כי כן, מתקיים בעניינה של העותרת – באופן מובהק – השיקול הקבוע בסעיף 7.1(7) לנוהל, שלפיו הארגון מפרסם, ביודעין, קריאה לחרם על מדינת ישראל. ממילא, לפי הנוהל, קמה הצדקה לסרב לבקשתה לרישום. אין אפוא עילה להתערב בהחלטת הצוות הבין-משרדי, אשר קיבל החלטתו על בסיס שיקולים רלוונטיים, המעוגנים בהוראות הנוהל. 12. כזכור, העותרת טוענת עוד, כי הצוות לא היה רשאי לבסס את החלטתו על הוראת סעיף 7.1(7) לנוהל, מבלי לאפשר לה זכות טיעון בנדון, שכן סעיף זה לא הוזכר בהמלצת הצוות. דין הטענה להידחות. עיון בהמלצת הצוות מעלה כי קריאת העותרת לחרם על מדינת ישראל בהחלט עמדה לנגד עיני הצוות בעת בחינת בקשת העותרת לרישום. כך, הפרסומים שעליהם נסמכת החלטת הצוות בנוגע לקריאת העותרת לחרם על מדינת ישראל, צוינו עוד בהמלצת הצוות. בהמשך לכך, העותרת אף השיבה לטענה כי היא קוראת לחרם במסגרת מכתב המענה מטעמה. לנוכח האמור, אין לקבל את טענת העותרת כי לא ניתנה לה הזדמנות להתגונן בנוגע לשיקול זה, או כי נפגעה זכות הטיעון שלה בהקשר האמור. 13. לבסוף, אדגיש כי יש לדחות מכל וכל את טענת העותרת, שלפיה הקריאה לחרם על אזורים המצויים בשליטתה של מדינת ישראל היא משום ביקורת עניינית. הקריאה לחרם טומנת בחובה סכנה מוחשית ומשמעותית למדינת ישראל ולתושביה. המאבק הצודק שמנהלת המדינה נגד תופעה זו, המבוסס על דוקטרינת "הדמוקרטיה המתגוננת", מממש את זכותה של המדינה להגן על עצמה ועל תושביה, בין היתר, מפני הפליה לרעה אך מחמת מוצאם, או מגוריהם, במדינת ישראל או באזור המצוי בשליטתה. יודגש, כי הקריאה לחרם היא כוחנית באופייה; היא מבקשת לכפות עמדות ולדכא עמדות אחרות באמצעים כלכליים ואחרים, ובכך חורגת מחופש הביטוי הלגיטימי והראוי להגנה (להרחבה ראו: בג"ץ 5239/11 אבנרי נ' הכנסת, פס' 30-28 ו-34-32 לפסק הדין של השופט ח' מלצר, פס' ו' ו-י"ב לפסק הדין של השופט א' רובינשטיין, פס' 1, 13-8 לפסק הדין של השופט י' עמית, פס' 4-3 לפסק הדין של הנשיאה מ' נאור, ופס' 2 לפסק דינו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס (15.4.2015); בר"מ 7216/18 Alqasem נ' משרד הפנים – רשות האוכלוסין וההגירה, פס' 3-1 לפסק הדין של השופטת ע' ברון ופס' 14-10 לפסק הדין של השופט ע' פוגלמן (18.10.2018‏)). לא בכדי, בחר המחוקק הישראלי להוקיע תופעה זו בהסדרים שונים בחקיקה הישראלית (ראו, למשל: חוק החרם, שמכוחו, במקרים המתאימים, המשתתפים בפרסום קריאות לחרם כאמור עשויים לשאת באחריות נזיקית בגין התנהלותם זו; סעיף 2(ד)(1) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952; כלל 14א(ד) לכללי האתיקה של חברי הכנסת), וכך גם בנוהל מושא העתירה (וראו גם: בג"ץ 69668-02-26 AIDA – The Association of International Development Agencies נ' הצוות הבין משרדי האחראי לרישום הארגונים ההומניטריים הבינלאומיים, פס' 21 (19.5.2026)). 14. מכל האמור עולה כי לא נפל כל דופי בהחלטת הצוות לדחות את בקשת הרישום של העותרת, מכוח הוראת סעיף 7.1(7) לנוהל. 15. משהגעתי למסקנה זו, לא ראיתי להידרש לשאלה אם חל במקרה זה גם השיקול המנוי בסעיף 7.1(8) לנוהל (שעניינו, כזכור, בקידום פעילות דה-לגיטימציה נגד מדינת ישראל). 16. לאחר שעיינתי בחוות דעתה של חברתי, השופטת ר' רונן, אני סבורה כי דבריה ביחס לעילת הדה-לגיטימציה מעוררים קשיים. אולם, כאמור, איננו נדרשים במקרה זה לדיון בעילה האמורה, ולפיכך לא ראיתי לקיים דיון בסוגיה. 17. סוף דבר: לנוכח כלל האמור, אציע לחבריי כי נדחה את העתירה. עוד אציע, כי העותרת תישא בהוצאות המשיבים בסכום של 10,000 ש"ח. יעל וילנר שופטת השופט אלכס שטיין: אני מצטרף לאמור בפסק דינה של חברתי, השופטת י' וילנר, ולתוצאה אליה הגיעה. לצד הסכמתי זו, אעיר הערות אחדות. משפט בינלאומי מנהגי קבע זה מכבר כי מדינה ריבונית רשאית להכניס ולא להכניס אנשים ומוסדות זרים לשטחה, וזאת ללא מתן הנמקה או הצדקה (ראו: Oppenheim’s International Law, vol. I (Peace), 9th ed.(Jennings & Watts eds., Longmans 1992), vol. I, § 400). מדובר בפררוגטיבה מוחלטת שאין עליה עוררין. כך הוא באנגליה, כך הוא בארצות הברית של אמריקה, וכך הוא גם במדינתנו. באשר לדין האנגלי, ממנו אנו ממשיכים לשאוב השראה, שנינו מפיו של לורד דנינג (Denning) את הכלל הבסיסי הבא: “[No] alien has any right to enter this country except by leave of the Crown; and the Crown can refuse leave without giving any reason.” ראו: R. v. Governor of Pentonville Prison [1973] 2 All E.R. 741, 747; (ההדגשה הוספה – א.ש.). כלל זה נוסח ביתר פירוט על ידי לורד ווידג'רי (Widgery): “[W]hen an alien approaching this country is refused leave to land, he has no right capable of being infringed in such a way as to enable him to come to this court for the purpose of assistance. [...] In such a situation the alien’s desire to land can be rejected for good reason or bad, for sensible reason or fanciful or for no reason at all.” ראו: Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs [1969] 1 All E.R. 149, 172 (ההדגשה הוספה – א.ש.); ליישומו של הכלל בפסק דין מן הזמן האחרון, ראו:R. (Saadi) v. Secretary of State for the Home Department [2002] 4 All E.R. 785. בגדרי הדין האמריקני, שגם הוא מהווה מקור השראתנו, הכלל האמור, במלוא תפארתו, חל בהתאם להגדרתו המקורית במשפט המקובל האנגלי: “For centuries, it has been an accepted maxim of international law that the power to control the admission of foreigners is an inherent attribute of national sovereignty. [...] It is worth emphasizing that while the Court could have implied the power to regulate immigration from constitutional grants of legislative powers [...], the Court instead declared that the control of immigration [is] an implied power arising out of national sovereignty and existing without regard to any constitutional grant.” ראו: Jean v. Nelson, 727 F.2d 957, 964 (11th Cir. 1984). בדין הישראלי, כאמור, המצב הינו זהה. בבג"ץ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, פ"ד סא‏(‏2‏)‏ 202 ‏(‏2006‏)‏, נקבע כדלקמן:‏ ״הנחת המוצא היא [...] כי מדינה, כל מדינה, אינה חייבת להתיר לזרים להיכנס אל תחומה, לא-כל-שכן שאין היא חייבת להתיר לזרים להתיישב בה דרך קבע או אף דרך ארעי. כך מורה אותנו עקרון-העל של ריבונות המדינה, עיקרון שממנו נגזרת זכותה של המדינה לקבוע מי רשאים להיכנס אליה [...] או בזכות להתגורר בה. [...]. בדרך כלל, כל ארץ שומרת לעצמה את הזכות למנוע מאנשים זרים להיכנס לתחומה או להרחיקם מתחומה כאשר אינם רצויים עוד, מסיבה זו או אחרת, ואף ללא כל סיבה. עיקרון זה, עקרון-יסוד הוא במשפטיהן של מדינות העולם. לכל מדינה הזכות הטבעית – זכות שמקורה בריבונות המדינה על שיטחה – לקבוע מי יהיו [...] זכאים לבוא בתחומיה.״ (ראו שם, פסקאות 51-50 לפסק הדין של המשנה לנשיא (בדימ') מ' חשין; ציטוטים פנימיים הוסרו – א.ש.). נמצא אפוא כי לעותרת ולדומותיה אין זכות כניסה לשטחה של מדינת ישראל. לא זו אף זו: הזכות הדיונית לתקוף את החלטת הממשלה, הפועלת באמצעות הוועדה הבין-משרדית שהוקמה על ידה, שלא להתיר לעותרת כניסה כאמור קמה לה רק משום כך שהממשלה – בטובתה כי רבה – אימצה נוהל בדבר מתן היתרי כניסה ושהות לגופים וולונטריים אשר מגיעים הנה מחוץ לארץ. כפועל יוצא משיקול הדעת המוחלט השמור לממשלה, ובהתאם לנוהל, למדינת ישראל זכות מלאה שלא להתיר את כניסתו לישראל של כל אדם או תאגיד זר אשר מדבר בגנותה ופועל באופן הפוגע במעמדה הבינלאומי. הדין האמריקני הכיר בסמכות כאמור זה מכבר, כחלק מזכות המדינה, בפועלה כריבון, להגן על האינטרס שלה למנוע את כניסתו של אדם או תאגיד זר לשטחה ללא מתן הסברים או הנמקות. למשל, בפרשת United States, ex rel. Turner v. Williams, 194 U.S. 279 (1904), בית המשפט העליון האמריקני הצדיק את סירובן של הרשויות המוסמכות למנוע את כניסתו של אזרח בריטי לתחומה של ארצות-הברית למתן הרצאות על מעלותיה של אנרכיה; וברוח דומה נפסק גם ב-Kleindienst v. Mandel, 408 U.S. 753 (1972). חשוב להוסיף ולהדגיש כי עסקינן בדינים שעניינם איסורי כניסה למדינה, להבדיל מגירושם של אנשים וגופים הנמצאים בתחומה – סוגייה מורכבת אשר חורגת מנושא דיוננו. בעניין איסורי כניסה לארצות-הברית, אצטט פסק דין מן הזמן האחרון:Dep’t of Homeland Sec. v. Thuraissigiam, 591 U.S. 103, 139 (2020) (“an alien seeking initial admission to the United States requests a privilege and has no constitutional rights regarding his application, for the power to admit or exclude aliens is a sovereign prerogative.”). בענייננו-שלנו, עסקינן בעותרת שסבורה כי התנחלויות הממוקמות ביהודה ושומרון אינן חוקיות; כי הקמתן וקיומן של התנחלויות אלו מהוות הפרה של המשפט הבינלאומי; וכי ראוי בשל כך להטיל חרם כלכלי על הטובין שמיוצרים בהן. לעותרת זכות מלאה לחשוב כך ולהפיץ את דעתה בעולם אצל כל מי שמעוניין לשמוע דעה זו. ברם, מדינת ישראל חולקת על דעה זו מכל וכל – וזאת, מתוקף זכותה המלאה להחזיק בדעה הפוכה. לפי עמדת המדינה, התנחלויות ויישובים שהקמתם אושרה על ידי ממשלות ישראל הוקמו על אדמות המדינה מבלי להפר שום זכות ושום דין. כפועל יוצא מכך, המדינה סבורה שהעותרת מוציאה את דיבתה רעה ופוגעת במעמדה הבינלאומי, ואף נוקטת באמצעי קיצוני של קריאה פומבית להטיל חרם על תוצרי ההתנחלויות. סברתה זו של המדינה בוודאי מהווה סיבה טובה לסרב לבקשת העותרת להיכנס לשטח המדינה, לפתוח בה משרד ולנהל מתוכו, לצד פעילות הומניטרית מבורכת, הפצת דעות שליליות אודות חוקיות ההתנחלויות ועידוד חרמות נגדן. זכות המדינה שלא להרשות לעותרת להיכנס לתחומה ללא כל הסבר ומתן נימוקים ממילא מכילה בתוכה את הזכות להשאיר את העותרת מחוץ לגבולותיה בשל הבעת יחסה השלילי כלפי מדינת ישראל, חוקיה ופועלה. בהקשר זה, אין ממש בטענת העותרת לחופש הביטוי. החלטת הממשלה שלא להתיר לעותרת להיכנס לתחום המדינה, היא החלטה שסוגרת בפני העותרת את גבולות המדינה ואינה סוגרת את פיה של העותרת בעומדה מול העולם. מבחינת הממשלה, העותרת חופשיה לחלוטין לדבר כאוות נפשה ולהביע את דעותיה באופן חופשי – מחוץ לגבולותיה של מדינת ישראל. חופש הביטוי אינו מקנה לבעליו זכות לבמה ולמיקרופון; ובדומה לכך, אין הוא מקנה לאזרח זר או לתאגיד זר את זכות הכניסה לישראל. כפי שכבר הזדמן לי להסביר – ״עיקרו של חופש הביטוי הוא חירות הופלדיאנית – זכות שלילית אשר מחסנת את בעליה מעונשים ומתביעות של אחרים, הא ותו לא. זכות זו איננה מטילה שום חובת-פעולה על אנשים אחרים; ובפרט אין היא מחייבת איש להטות אוזן ולהקשיב לדבריו של מי שבחר להשתמש בחופש הביטוי שלו.״ (ראו: בג"ץ 7150/16 המרכז הרפורמי לדת ומדינה – התנועה ליהדות מתקדמת בישראל נ' שרת המשפטים, פסקה 34 לפסק דיני ‏(‏21.9.2020‏)).‏‏ עם כל ההבנה לחשיבות פעילותה ההומניטרית של העותרת, היא יכלה להתמקד בפעילות זו מבלי לפעול באופן שפוגע באינטרסים של מדינת ישראל במישור הבינלאומי. כמו שנאמר: בל יעליב האורח את מארחיו. ארגונים הומניטריים רבים נהגו לפי עיקרון פשוט זה וקיבלו את אישור הוועדה הבין-משרדית להיכנס לשטחה של מדינת ישראל ולפעול מתוכה. לעותרת היתה נתונה זכות הבחירה. היא בחרה לעשות את אשר עשתה, ועל כן אין לה אלא להלין על עצמה. אלכס שטיין שופט השופטת רות רונן: אני מצטרפת לתוצאה אליה הגיעה חברתי, השופטת י' וילנר, ביחס להתקיימות עילת הסירוב שעניינה בקריאה לחרם כהגדרתו בחוק למניעת פגיעה במדינת ישראל באמצעות חרם, התשע"א-2011 (להלן: חוק החרם), וזאת בכפוף למספר הערות ביחס לעילת הסירוב השנייה בגינה נדחתה בקשת הרישום של העותרת – עילת קידום דה-לגיטימציה. החלטת הצוות לדחות את בקשת העותרת להירשם בישראל, מבוססת כפי שהבהירה חברתי על הוראות הנוהל "ארגונים בין-לאומיים, לא ממשלתיים, שעיקר פעילותם היא מול תושבים פלסטיניים, במטרה לסייע לרווחתם" (להלן: הנוהל). סעיף 7.1 לנוהל מפרט שורת שיקולים אשר עשויים להצדיק סירוב לבקשה לרישומו של ארגון הומניטרי המבקש לפעול בקרב אוכלוסייה זו. העותרת אינה חולקת על תוקפו של הנוהל ולכן הוראותיו הן הבסיס לדיון בעתירתה. הנוהל מונה, כטעמים לסירוב לרישומו של ארגון, מספר עילות – ובכלל זה תמיכה במאבק מזוין נגד ישראל; שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; הסתה לגזענות; קריאה לחרם; הכחשת טבח ה-7 באוקטובר; הכחשת השואה; ועוד. לצד אלה, מעגן סעיף קטן (8) את העילה שעניינה בקידום אקטיבי של פעילות דה-לגיטימציה נגד מדינת ישראל (להלן: עילת הדה-לגיטימציה). אני סבורה – כמו חברתי, כי עילת הקריאה לחרם הוכחה בעניינה של העותרת. זאת מאחר שאין למעשה חולק כי העותרת הצטרפה לקריאה להטיל אמברגו נשק על מדינת ישראל, וזאת בנוסף לקריאה שלה לחרם ביחס לשירותים ולמוצרים שמקורם באזור יהודה ושומרון. כפי שציינה חברתי, התבטאויות אלה באות בגדרי חוק החרם – שהוראותיו הן הבסיס לנוהל ולפרשנותו. לכן, מאחר שלא יכולה למעשה להיות מחלוקת ביחס לקיומה של עילת הקריאה לחרם – היה מקום לדחות את העתירה מטעם זה בלבד. ואולם, החלטת הצוות התבססה גם על עילת הדה-לגיטימציה, שהיא עילה נפרדת המעוגנת בסעיף 7.1(8) לנוהל. משעה שהצדדים העלו טענות גם ביחס לעילה זו, ברצוני להידרש אליה, בקצרה. עילת הדה-לגיטימציה מוגדרת כארגון אשר "מקדם באופן אקטיבי פעילות דה לגיטימציה נגד מדינת ישראל, כאמור בהחלטה מספר ב/188 של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי מיום 8.3.2017" (להלן: החלטת ועדת השרים), שזו לשונה: "מחליטים, בהמשך להחלטת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי מס. ב/30 מיום 13 באוקטובר 2015 שעניינה מאבק בתופעת הדה-לגיטימציה שבמסגרתה הטילה על המשרד לנושאים אסטרטגיים להסברה האחריות הכוללת להובלת המערכה במישור הגלוי והחשאי: לקבוע כי המערכה לדה-לגיטימציה המתנהלת נגד מדינת ישראל היא תופעה רב מערכתית ורב תחומית, המתנהלת בזירות רבות ובדרכים שונות, לרבות חרמות, שנועדו לחתור תחת זכות הקיום של מדינת ישראל כמדינה שבה העם היהודי מממש את זכותו להגדרה עצמית, או תחת זכותה של מדינת ישראל לממש את זכויותיה הריבוניות כמקובל במשפט הבינלאומי. המאפיין הבולט והחידוש במערכה הוא פעילות מאורגנת, בין היתר של יחידים, קבוצות וארגוני חברה אזרחית, לקידום דה-לגיטימציה. תוצאתה המצטברת של מערכה זו עלולה לפגוע במדינת ישראל, בחוסנה וביטחוני (הטעות במקור, ר.ר.) הלאומי. עם זאת, ביקורת על מדיניות ממשלת ישראל במסגרת חופש הביטוי, כשלעצמה, אינה נופלת בהגדרה לעיל..." (ההדגשות הוספו, ר.ר.). עילת הדה-לגיטימציה מתייחסת אפוא לפעילות שהארגון או מי מטעמו מבצע אשר חותרת תחת זכות הקיום של מדינת ישראל. בשונה מהעילות האחרות המתמקדות בהתבטאויות מסוימות וקונקרטיות (כגון קריאה לחרם; הכחשת טבח ה-7.10; הכחשת השואה; או תמיכה בהעמדה לדין של אזרחים ישראלים בבתי דין בינלאומיים) – עילת הדה-לגיטימציה אינה תחומה לנושא מוגדר וברור. על פני הדברים, היא עשויה לחול על מגוון רחב של אמירות והתבטאויות, כך שהיא מהווה מעין "עילת סל" המותירה מרחב פרשני רחב ביותר באשר לשאלה מהי התבטאות העולה כדי דה-לגיטימציה. עניין זה לא נעלם מעיני הממשלה, אשר מיקדה את העילה, תוך שהבהירה מפורשות בהחלטת ועדת השרים כי "ביקורת על מדיניות ממשלת ישראל במסגרת חופש הביטוי, כשלעצמה, אינה נופלת בהגדרה לעיל". היינו – לגישתה של הממשלה עצמה, יש להבחין בין ביקורת לגיטימית על מדיניות הממשלה החוסה תחת חופש הביטוי; לבין שלילת קיומה של מדינת ישראל – המצדיקה סירוב לבקשת רישום בישראל. לנוכח קו הגבול הדק שעשוי להפריד בין ביקורת לגיטימית לבין קידום דה-לגיטימציה, אני סבורה כי בעת הפעלת שיקול הדעת המנהלי ביחס לעילה זו, יש להיצמד להגדרה שנקבעה לה על ידי ועדת השרים. בהתאם, יש לפרש את עילת הדה-לגיטימציה בזהירות ובצמצום, כך שתחול רק במקרים שבהם הארגון שולל מניה וביה את עצם קיומה של מדינת ישראל, ולא במקרים שבהם מדובר בהתבטאויות החוסות תחת חופש הביטוי הפוליטי. אכן, וכפי שציין חברי, השופט א' שטיין, חופש הביטוי כשלעצמו אינו יכול להקנות לעותרת – כארגון זר – זכות להיות רשומה ולפעול מישראל. יחד עם זאת, משעה שהממשלה עצמה קבעה בהחלטת ועדת השרים כי ביקורת כלפי מדיניותה – כחלק מחופש הביטוי – אינה נכללת בגדר עילת הדה-לגיטימציה, אני סבורה כי יש לפרש את העילה בהתאם לכך. בהקשר זה אוסיף בקצרה, כי גישתי ביחס לאופן שבו יש לפרש וליישם את עילת הדה-לגיטימציה לא נועדה – כטענת העותרת – כדי להגן על חופש הביטוי שלה; אלא דווקא כדי להגן על האינטרס הציבורי שבחשיפת הציבור הישראלי לעמדות ולמידע המצוי בידי ארגונים הומניטריים, הבאים במגע בלתי אמצעי עם האוכלוסייה הפלסטינית. זאת, כל עוד הארגון מכיר בקיומה הריבוני של מדינת ישראל. התמודדות ביקורתית עם המידע שעומד לרשותם של ארגונים כאלה ועם עמדותיהם, עשויה לתרום להעמקת הדיון הציבורי בישראל בנושא בעל חשיבות רבה – אף אם מדובר בעמדות שגויות, בלתי מוצדקות או כאלה שרוב הציבור ידחה. כידוע, חשיפה למגוון רחב של דעות עשויה לטייב את השיח הפוליטי, ולאפשר לציבור לגבש את עמדותיו במסגרת "שוק דעות רחב" (ראו, בהרחבה: בג"ץ 399/85 כהנא נ' הוועד המנהל של רשות השידור, פ"ד מא‏(‏3‏)‏ 255, 267 (‏1987‏) (להלן: עניין כהנא) ועע"מ 6013/04 מדינת ישראל, משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ, פ"ד ס‏(‏4‏)‏ 60, 73 ‏(‏2006‏)). נזכיר גם כי חופש הביטוי נועד כדי להגן גם – ואולי בעיקר – על דעות מקוממות, שאינן מקובלות, שעשויות להיות מעוררות מחלוקת והתנגדות עזה. דווקא במקרים כאלה נודעת חשיבות יתרה להגנה על אפשרותו של הדובר להביע את עמדותיו, כמו גם על אפשרותו של המאזין להקשיב להן ולבחון אותן – אף אם בסופו של דבר הוא אינו מקבלן כלל. הגנה זו מגשימה את התכליות העומדות ביסודו של חופש הביטוי הפוליטי, ובפרט את קיומו של שיח ציבורי פתוח, מגוון ונוקב (ראו, מיני רבים: בג"ץ 7150/16 המרכז הרפורמי לדת ומדינה התנועה ליהדות מתקדמת בישראל נ' שרת המשפטים, פסקה 31 לפסק דינו של השופט א' שטיין ‏(‏21.9.2020); עניין כהנא, בעמ' 282-279‏; בג"ץ 806/88 universal city studios inc נ' המועצה לביקורת סרטים ומחזות, פ"ד מג‏(‏2‏)‏ 22, 34 ‏(‏1989‏)‏). חברי, השופט א' שטיין, ציין בחוות דעתו בהקשר זה כלל לפיו "בל יעליב האורח את מארחיו". ואולם, לטעמי יש להבחין בין "עלבון" לבין ביקורת. ביקורת – כאשר היא מבוססת על הכרה בקיומה של מדינת ישראל – היא לגיטימית ואין די בה כדי לסרב לבקשתו של ארגון להירשם בישראל. כך עולה כאמור מהנוהל עצמו ומהחלטת ועדת השרים – המתייחסת לביקורת המושמעת על ידי ארגון זר המבקש להירשם ולפעול מישראל. טעם נוסף המצדיק היצמדות קפדנית להגדרה שנקבעה בהחלטת ועדת השרים טמון בכך שעילת הדה-לגיטימציה חופפת בחלקה לעילת הקריאה לחרם, כאשר אף היא מתייחסת לפעילות באמצעות חרמות "שנועדו לחתור תחת זכות הקיום של מדינת ישראל כמדינה שבה העם היהודי מממש את זכותו להגדרה עצמית, או תחת זכותה של מדינת ישראל לממש את זכויותיה הריבוניות כמקובל במשפט הבינלאומי" (כאמור בהחלטת ועדת השרים). לטעמי, כדי לבדל את העילה האמורה מעילת הקריאה לחרם, יש לפרשה כך שהיא מתייחסת רק לאותם מקרים בהם הארגון מצהיר כי הוא שולל מניה וביה את קיומה של מדינת ישראל כמדינה ריבונית בה מממש העם היהודי את זכותו להגדרה עצמית. עילת הדה-לגיטימציה אינה חלה אפוא כאשר הארגון קורא לחרמות מוגבלים שלא נועדו – לגישת המחרימים – לשלול את עצם קיומה הריבוני. כאמור, כך עולה מהחלטת ועדת השרים – שהדגישה כי מדובר בעילה השואפת להתמודד עם מקרים של חתירה נגד קיום מדינת ישראל כמדינת העם היהודי וכמדינה ריבונית. שיקול נוסף שאני סבורה שיש להביא בחשבון במסגרת הדיון בעילת הדה-לגיטימציה הוא מהותם של הארגונים. ככלל, מדינת ישראל מכירה בחשיבותו של סיוע הומניטרי לאוכלוסייה הפלסטינית בעת הזו. כך עולה מדבריו של מתאם פעולות הממשלה בשטחים כפי שהובאו בהליך אחר שהתנהל בבית משפט זה (ראו: בג"ץ 2280/24 גישה מרכז לשמירה על הזכות לנוע נ' ממשלת ישראל, פסקה 97 ‏(‏27.3.2025‏)‏; ומהנתונים שצירפו המשיבים לתגובתם. סיוע זה ניתן, בין היתר, באמצעות ארגונים הומניטריים שהם ארגוני חברה אזרחית. בענייננו, על פני הדברים (והמדינה לא טענה אחרת), העותרת היא ארגון הפועל לקידום מטרות חיוביות, ובכלל זה בתחום הסיוע הפסיכו-סוציאלי, החינוך והחקלאות. ארגונים הומניטריים אחרים מבקשים לספק טיפול וציוד רפואי, מוצרי היגיינה בסיסיים ומזון. משכך, בשונה מהשיקולים העומדים בבסיס החלטה מנהלית הנוגעת לכניסתו של אדם פרטי לישראל, למדינה עשוי להיות אינטרס בכך שארגוני חברה אזרחית מסוג זה יפעלו בשטח. לכן, בבוא הצוות לבחון בקשה של ארגון שמטרתו המוצהרת היא קידום מאמצים הומניטריים, יש מקום – כפי שנעשה בענייננו – לתת משקל גם למהותו ולמאפייניו של הארגון המסוים שבקשתו מונחת בפניו (ראו סעיף 59 לתגובת המדינה). מובן כי דברים אלה אינם מכוונים למקרים שבהם נעשה שימוש בארגון הומניטרי במסווה לפעילות אחרת ובכלל זה פעילות טרור (ראו, למשל: חוק להפסקת פעילות אונר"א, תשפ"ה-2024)‏‏. אולם, אלה אינם פני הדברים ביחס לעותרת. לאור האמור – ספק בעיני אם היה מקום ליישם בנסיבות המקרה דנן את עילת הדה-לגיטימציה. יחד עם זאת, וכפי שציינתי, אין הכרח להכריע בכך במסגרת העתירה הנוכחית לאור האמור בפסקה 3 לעיל. בכפוף להערות אלה, אני מסכימה כאמור עם פסק דינה של חברתי. רות רונן שופטת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת י' וילנר. ניתן היום, ‏י"ח באלול התשפ"ו (‏31.8.2026). יעל וילנר שופטת אלכס שטיין שופט רות רונן שופטת