פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
רע"א 79180-05-26
לפני:
כבוד השופטת רות רונן
המבקשת:
הרשות הממשלתית למים ולביוב
נגד
המשיבות:
1. מועצה מקומית ג'סר א-זרקא
2. מקורות חברת מים בע"מ
3. פלגי מוצקין בע"מ
ערעור בנושא
בשם המבקשת:
עו"ד לימור פלד; עו"ד יואב שחם
בשם המשיבה 1:
עו"ד אפי אוחנה; עו"ד יעקב באיירסקי
בשם המשיבה 2:
עו"ד יצחק יערי; עו"ד שחר בן ארצי
פסק-דין
השופטת רות רונן:
לפניי בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופט ש' מנדלבאום) מיום 17.2.2026 בת"א 60839-11-24, בה נדחתה בקשת המבקשת, הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן: רשות המים או הרשות), לסילוק תובענה על הסף מחמת היעדר סמכות עניינית.
עיקרי העובדות
ביום 1.1.2010 נכנסה לתוקפה רפורמה במשק המים והביוב בישראל. במסגרת רפורמה זו נחקק חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001, אשר שינה את מבנה משקי המים והביוב. בתוך כך, הועברה האחריות על ניהול משקי המים והביוב לתאגידים שהוקמו מכוח חוק זה; נאסר על רשויות מקומיות להמשיך ולהפעיל שירותים אלה בעצמן; וכן הוקמה רשות המים כגורם המאסדר של התחום.
כחלק מן הרפורמה, חויבו רשויות מקומיות שלא הקימו בתחומן תאגידי מים וביוב להעביר למשיבה 2, מקורות חברת מים בע"מ (להלן: מקורות), תשלום עבור שיקום, חידוש ופיתוח מערכות המים והביוב – נוסף על התשלום בגין צריכת המים (להלן: קרן השיקום). חיוב זה נעשה מכוח סעיף 8 לכללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), התשמ"ז-1987 (להלן: כללי המים), בנוסחו הקודם. עוד קבעו כללי המים כי הממונה על תאגידי המים והביוב (להלן: הממונה) מוסמך, באישור הרשות, "להעביר סכומים לספק המים לטובת השקעות או שיקום של תשתיות המים והביוב בתחומו" (להרחבה, ראו: רע"א 2933/18 עיריית אור עקיבא נ' מקורות חברת מים בע"מ, פסקאות 3-2 (1.8.2019); וראו גם: הוראת נוהל עבודה רשות המים "הגשת בקשה לממונה על התאגידים לשחרור כספי קרן השיקום החדשה" (24.7.2016) (להלן: הנוהל)).
ביום 1.1.2021 העבירה המשיבה 1, מועצה מקומית ג'סר א-זרקא (להלן: המועצה) את הטיפול במשק המים והביוב בתחומה לידי המשיב 3, תאגיד פלגי מוצקין בע"מ. בחלוף מספר חודשים, ביום 1.11.2021 היא פנתה לרשות המים בבקשה לשחרור הכספים שהצטברו בקרן השיקום בעניינה בגין תשלומים שביצעה בין השנים 2010 -2021. בעקבות פנייה זו נערכה בדיקה על ידי חברה חיצונית – שבסופה הודיע הממונה על התאגידים (להלן: הממונה) ביום 14.5.2023, על החלטתו להעביר לידי המועצה סך של כ-4.9 מיליון ש"ח מכספי קרן השיקום. בהחלטה צוין כי שחרור הכספים ייעשה בהתאם לנוהל וכי מקור הסמכות לכך הוא סעיף 8(ו) לכללי המים (להלן: ההחלטה הראשונה). חרף האמור, כספים אלה לא הועברו לידי המועצה.
לאחר פניות מטעמה של המועצה לרשות בהקשר זה, ניתנה ביום 21.8.2023 החלטה עדכנית בנושא מטעם הממונה. הובהר כי לאחר בחינה מעמיקה של הדברים, נמצא כי רשות המים או הממונה אינם מוסמכים לאשר שחרור כספים בדיעבד מתוך קרן השיקום עבור רשות מקומית שכבר פועל בתחומה תאגיד מים. צוין כי כספי קרן השיקום נגבים במסגרת תשלומי הצרכנים ומועברים על ידי הרשות המקומית למקורות לצורך מימון השקעות עתידיות שייעשו על ידי התאגיד שיוקם. עוד הובהר כי אכן נקבע חריג לפיו הממונה רשאי להורות על העברת הכספים לספק מים לצורך ביצוע השקעות או עבודות שיקום בתחומו. עם זאת, חריג זה חל רק ביחס לספק מים פעיל; והוא מותנה בקיומו של צורך הכרחי או דחוף – ולכן הוא אינו מתקיים כאשר העברת הכספים מיועדת לכיסוי הוצאות עבר.
בקשה לעיון חוזר בהחלטה האמורה נדחתה בהחלטת רשות המים מיום 27.12.2023 (שתי החלטות אלה יכונו יחד להלן: ההחלטות המאוחרות).
על רקע האמור, הגישה המועצה ביום 25.11.2024 תביעה לבית משפט קמא, בה היא עתרה לביטול ההחלטות המאוחרות; לתיקון ההחלטה הראשונה, כך שיועברו לידיה דמי קרן השיקום בסך של כ-9.6 מיליון ש"ח חלף הסכום שנקבע בה; למתן צו מניעה קבוע שיאסור על המשיבים להעביר את כספי קרן השיקום לכל גורם מלבד המועצה; וכן לקביעה כי ככל שהועברו כספים לידי צדדים שלישיים, הם יוחזרו לידיה לאלתר, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית.
בכתב הגנה שהגישה הרשות נטען, בין היתר, כי דין התביעה להידחות על הסף מחמת היעדר סמכות עניינית. לטענת הרשות, תקיפת ההחלטות המנהליות בתביעה אינה אגבית למחלוקת – אלא מהווה את מרכז הכובד שלה. על כן, לשיטתה, מדובר בתקיפה ישירה במסווה של תביעה אזרחית כספית – שאין מקום לאפשרה (להלן: בקשת הסילוק).
המועצה מצדה טענה כי מדובר בתביעה כספית להשבת כספי קרן השיקום שהופקדו לטובתה – ולכן בית המשפט האזרחי מוסמך לדון בה. כן נטען כי על הרשות חל השתק לטעון אחרת, שכן בהליך שהתנהל בעניין דומה היא טענה כי מדובר בתביעה להשבת כספים שאינה בסמכות בית משפט לעניינים מנהליים.
לאחר דיון בנוכחות הצדדים, דחה בית משפט קמא ביום 17.2.2026 את בקשת הסילוק. תחילה נקבע כי לבית משפט אזרחי נתונה סמכות לדון בתביעה, ובכלל זה בטענות המנהליות, מכוח סמכותו הנגררת. הובהר כי הסעד של ביטול ההחלטות המאוחרות הוא סעד מהותי המופיע ראשון בכתב התביעה; וכי חלק ניכר מהעילות הנטענות הן עילות מהמשפט המנהלי. עם זאת, משעה ששחרור הכספים מקרן השיקום הוא עיקר תכלית התביעה, הרי שמדובר בתביעה לסעד כספי שהיא גם תביעת השבה פרטנית, ואין מדובר בתקיפה ישירה "במסווה". כן נקבע כי מסקנה זו מתחזקת גם בראי יתר הסעדים המנויים בכתב התביעה – שהם בסמכות בית משפט אזרחי.
לצד זאת, הובהר כי אף כשקיימת סמכות עניינית – יש מקום להוסיף ולבחון האם ראוי לברר את התביעה בערכאה האזרחית, ובכלל זה את הטענות המנהליות שנטענו בה, בדרך של "תקיפה עקיפה". בהקשר זה, התייחס בית המשפט לכך כי המעשה השלטוני הנתקף במקרה דנן – ההחלטות המאוחרות – ניצב בלב התובענה; וקביעת בטלותן של החלטות אלה היא תנאי מקדמי לדיון בתביעה הכספית. עוד צוין כי על פני הדברים הסמכות לתקוף את החלטות הממונה נתונה לבג"ץ ולא לבית משפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, ואף לכך יש לתת משקל.
עם זאת, בית המשפט החליט – לא בלי התלבטות – להותיר את בירור הסוגייה לפניו. במסגרת זו הוא הביא בחשבון כי בסיס התביעה נטוע ברצון המועצה לקבל את הכספים; כי ביטול החלטות הממונה אינו הסעד היחיד שנתבע בתביעה; כי מדובר בהחלטות של גורם מנהלי שאינו "בהיררכיה הגבוהה ביותר"; וכי אין מדובר גם בהחלטות רוחביות או בהנחיות גורפות שנתקפות. כן צוין כי הפניית המועצה להליך בבית המשפט העליון במסגרת בג"ץ, תוביל – אם תתקבל העתירה לביטול ההחלטות המאוחרות – לכפל הליכים.
בקשת רשות הערעור
על החלטה זו הוגשה הבקשה שלפניי ולצדה בקשה לעיכוב ביצועה. לטענת הרשות, שגה בית משפט קמא בקביעה כי לערכאה האזרחית מוקנית סמכות שיפוט. לשיטתה, מדובר במקרה מובהק שבו נתונה הסמכות, לפי מבחן הסעד, לבג"ץ – שכן הסעד המרכזי, שאף מופיע ראשון בכתב התביעה, הוא ביטול החלטות מנהליות. לעניין זה, כך נטען, יש היבט מהותי, כאשר הדרך היחידה לבסס זכאות לקבלת כספים מקרן השיקום מחייבת את ביטול ההחלטות המאוחרות.
עוד נטען כי שגה בית המשפט כשקבע כי מדובר בתביעת השבה. זאת מאחר שמדובר בכספים שנגבו כדין; הם נגבו מהתושבים כאשר המועצה רק שימשה צינור להעברתם; ומשחלק משמעותי מהם – שולם על ידי המדינה. כן נטען כי אין לקבל את הטענה להשתק. הובהר כי הטענה בעניין אליו הפנתה המועצה (שנדון לפני כעשור), הייתה כי לבית משפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים אין סמכות לדון בתביעה מכוח חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: החוק) – טענה שהיא ודאי נכונה. לכן אף אם אכן נטען שם כי מדובר בתביעת השבה, אין בכך כדי לשנות מהמסקנה לפיה הערכאה האזרחית אינה מוסמכת לדון בה. עוד נטען כי לא היה מקום ליחס למניע להגשת התביעה – קבלת כספים מקרן השיקום – משקל מכריע לעניין הסמכות; וכי שגה בית המשפט משקבע כי העברת הדיון לבג"ץ תוביל לכפל הליכים.
לבסוף, בכל הנוגע למישור "ההליך הראוי" – נטען כי יש לבכר את בירור העניין בפני ערכאה מנהלית. בהקשר זה חוזרת הרשות על טענתה כי מרכז הכובד של ההליך הוא בתקיפת החלטות מנהליות – כאשר אם הטענות בהקשר זה יידחו, אין לסעדים הכספיים יכולת עמידה עצמאית. כן נטען כי יש לבירור הסוגייה בענייננו השלכות רוחב. זאת, לאור הפגיעה הצפויה במשקי המים והביוב כתוצאה משחרור כספים מקרנות שיקום עבור רשויות מקומיות שבתחומן כבר הוקמו תאגידי מים וביוב.
המועצה מצדה סומכת את ידיה על קביעות בית משפט קמא וטוענת כי דין הבקשה להידחות. לשיטתה, תביעתה כוללת סעדים המצויים בסמכותה העניינית הבלעדית של הערכאה האזרחית – ובראשם סעדים כספיים וסעדים חוזיים לאכיפת התחייבויות. בצדק נקבע שתביעתה היא תביעת השבה, שכן מדובר בתביעה צופה פני העבר; כשמקור הכספים שמבוקש להשיבם הוא כספי המועצה; ואין חשיבות לעניין זה לכך שהכספים נגבו כדין. כן חוזרת המועצה על טענותיה באשר לקיומו של השתק שיפוטי, משעה שהרשות טענה בהליך אחר שהתנהל באותו עניין כי מדובר בתביעת השבה.
בכל הנוגע לשאלת "ההליך הראוי", נטען כי הסעד הכספי מהווה את מרכז הכובד של ההליך המתנהל בבית משפט קמא; כי בירור לפני בג"ץ יחייב בירור המשך עובדתי בערכאה אזרחית; וכי היקף הבירור העובדתי הנדרש במקרה דנן מצדיק גם הוא את הותרת ההליך בפני ערכאה אזרחית. עוד מוסיפה המועצה כי ההחלטות המנהליות נושא הדיון הן בעלות מעמד נורמטיבי נמוך יחסית, וכי אין לתביעה השלכות רוחב; כי לא קיים מנגנון השגה סטטוטורי ספציפי לסעד המבוקש, עניין התומך אף הוא במסקנה שהערכאה האזרחית היא הפורום המתאים לבירור העניין; וכי גם משיקולי יעילות דיונית – אין היגיון להפנות סוגיות כבענייננו לבירור לפני בג"ץ.
מקורות מצדה הותירה את ההכרעה לשיקול דעת בית המשפט.
למען שלמות התמונה יוער כי ביום 23.7.2026 ביקשה רשות המים כי יתאפשר לה להגיש התייחסות לתשובת המועצה; וכן היא ביקשה להעביר את הדיון בבקשת רשות הערעור למותב תלתא. לאור המסקנה אליה הגעתי; ובשים לב לכך שהמחלוקת בנושא הסמכות העניינית אינה מחלוקת עקרונית (בניגוד למחלוקת בין הצדדים לגופה, אשר תתברר בערכאה המתאימה לכך), אינני סבורה כי יש לקבל תגובה נוספת מרשות המים, ואף לא להעביר את הדיון להרכב.
דיון והכרעה
לאחר עיון בבקשת רשות הערעור ובתגובה לה, מצאתי לנכון לדון בבקשה כאילו ניתנה הרשות וערעור הוגש על-פי הרשות שניתנה, וזאת בהתאם לסמכותי מכוח תקנה 149(2)(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018.
ככלל, בבואנו לבחון איזו ערכאה תדון בהליך מסוים – ערכאה מינהלית או אזרחית – יש להתייחס לשתי שאלות מרכזיות. השאלה הראשונה היא שאלת הסמכות העניינית. במסגרת זו יהיה מקום לבחון איזו ערכאה רשאית לדון בהליך במישור הסמכות. השאלה השנייה היא שאלת המסלול הדיוני הראוי. שאלה זו תיבחן במקרים שבהם יימצא כי הערכאה האזרחית היא בעלת סמכות עניינית מקבילה לדון בהליך בו מתעוררות גם טענות מהמישור המנהלי. במקרים הללו יהיה מקום לבחון לאיזו ערכאה ישנה עדיפות בבירור ההליך: האם לערכאה האזרחית אשר תדון בטענות המנהליות במסגרת "תקיפה עקיפה"; או לערכאה המנהלית, במסלול של עתירה, שבה תיתקף ההחלטה המנהלית בדרך של תקיפה ישירה (ראו: רע"א 18339-12-25 משרד האוצר – אגף החשב הכללי נ' מקורות חברת מים בע"מ, פסקה 13 (9.3.2026) (להלן: עניין מקורות); ע"א 4151/20 נוה-גד בניין ופתוח בע"מ נ' עיריית באר שבע, פסקה 8 (18.10.2023) (להלן: עניין נוה-גד)). אדרש לשאלות אלה כסדרן.
ראשית, לעניין הסמכות העניינית. לגישת רשות המים, מאחר שמדובר במקרה דנן בתקיפה ישירה "במסווה" של תביעה אזרחית – הסמכות לדון בתביעה נתונה לערכאה מינהלית ולה בלבד, ולא ניתן לכן לדון בה לפני ערכאה אזרחית.
כידוע, סמכותה העניינית של ערכאה שיפוטית נקבעת לפי "מבחן הסעד". בהתאם למבחן זה, יש לקבוע את הסמכות העניינית על פי הסעד שהתבקש על ידי התובע – ללא בחינה מהותית של נושא ההליך (ראו למשל: רע"א 78776-12-24 רשות מקרקעי ישראל נ' מסבכר, פסקה 10 (9.3.2025) (להלן: עניין מסבכר); רע"א 7497/20 עיריית באר שבע נ' ביג מרכזי קניות בע"מ, פסקה 9 (11.1.2021)).
בהתייחס לסעד נושא התביעה, נזכיר כי שאלת תוקפה של החלטה מנהלית יכולה להתעורר כסעד ישיר, קרי במסגרת תקיפה ישירה – כאשר הסעד המבוקש הוא קביעה שאין תוקף להחלטה המינהלית או שיש לשנותה; או בתקיפה עקיפה – כאשר הסעד המבוקש בתביעה הוא סעד אחר המצוי בסמכות הערכאה האזרחית (כגון סעד כספי), וכאשר תנאי לקבלתו הוא קביעה אגבית בדבר היעדר תוקף של החלטה מינהלית (דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פסקה 27 (14.4.2015) (להלן: עניין עיריית ירושלים) והאסמכתאות שם).
אם כן, במקרים שבהם הסעד המתבקש בכתב התביעה הוא "אזרחי" במהותו – דוגמת סעד כספי – תהיה הסמכות העניינית נתונה ככלל לערכאה האזרחית (למעט מקרים חריגים המנויים בחוק; ראו: עניין מקורות, פסקה 14; בר"מ 8689/16 עיריית רמת השרון נ' הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול, פסקה 14 (26.9.2017)). כלל זה מוסיף לחול גם במקרים שבהם נדרשת הערכאה האזרחית – לצורך הכרעה באותה תביעה – לברר טענות במישור המינהלי המועלות בדרך של תקיפה עקיפה. זאת, מכוח סמכותה הנגררת לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (דנ"א 1099/13 מדינת ישראל נ' אבו פריח ז"ל, פסקה 13 לפסק דינו של הנשיא א' גרוניס (12.4.2015); ע"א 4291/17 אלפריח נ' עיריית חיפה, פסקה 11 (6.3.2019) (להלן: עניין אלפריח)).
לעומת זאת, כאשר הסעד המבוקש בהליך הוא סעד ביטול של החלטה מינהלית והוא מתבקש בדרך של תקיפה ישירה – הערכאה שתהיה מוסמכת לדון בעניין תהיה הערכאה המינהלית הרלוונטית (ראו: עניין מקורות, בפסקה 14; עניין נווה-גד, בפסקה 8; רע"א 88/17 גולן נ' ראש עיריית תל אביב – רון חולדאי, פסקה 2 (9.5.2018) (להלן: עניין גולן)).
מבחן הסעד אומץ בפסיקה בעיקר לאור פשטותו ובשל שיקולים של יעילות וודאות דיוניות. הטעם לכך הוא אופיו הטכני של מבחן זה – המאפשר לקבוע באופן פשוט וברור את סמכותה העניינית של הערכאה המוסמכת לדון בסכסוך בהתאם למבוקש בתביעה (ראו: רע"א 64538-02-26 מדינת ישראל נ' בן ישי חקלאות ויזמות עסקית בע"מ, פסקה 11 (21.6.2026) (להלן: עניין בן ישי); רע"א 3723/24 יעקב נ' וכטר, פסקה 10 (20.6.2024)). עם זאת, לצד יתרונותיו, יש למבחן הסעד גם חסרונות. חסרונות אלה נובעים בעיקר מן הכוח שעשוי להינתן במקרים מסוימים לתובע – אשר מנסח את כתב התביעה – להשפיע על זהות העראה שתהיה מוסמכת לדון בהליך (רע"א 8153/23 מדינת ישראל נ' שי, פסקה 13 (16.6.2024) (להלן: עניין שי); עניין בן ישי, בפסקה 13; עניין מקורות, בפסקה 14).
על רקע חסרון זה, הכירה הפסיקה בשנים האחרונות בכך כי עצם נקיבה בסכום כספי כמטרת התביעה אינה מלמדת בהכרח כשלעצמה על סיווג התביעה לעניין הסמכות העניינית כתביעה כספית. באותם המקרים בהם מתעורר חשש במישור הסמכות – על בית המשפט להוסיף ולבחון את המהות האמיתית של התביעה – האם היא אזרחית או מינהלית (רע"א 6607/19 מדינת ישראל – משטרת ישראל נ' יעקובוב, פסקה 5 (12.2.2020); עניין גולן, בפסקאות 3-2). בחינה זו תעשה על ידי עיון בכתב התביעה, תוך דיון בשאלה האם תקיפת המעשה המינהלי במסגרתו היא אגבית למחלוקת – או שמא מדובר בעניין המצוי בלב התובענה (ראו: עניין שי, בפסקה 16). אם יימצא כי אין מדובר בתקיפה עקיפה "אותנטית" – אלא בתקיפה ישירה "במסווה" – הסמכות לדון בתביעה תהיה לערכאה המנהלית. זאת, לא רק במובן של "המתווה הדיוני הראוי" אלא מחמת חוסר סמכות עניינית של ממש (ראו: עניין שי, בפסקה 14; עניין מסבכר, בפסקה 12).
בענייננו, הסעדים שהתבקשו בכתב התביעה הם כדלקמן:
"14.1. להורות על ביטולן של ההחלטות המאוחרות שהתקבלו על-ידי הממונה;
14.2. להורות על תיקונה של ההחלטה הראשונה, באופן שבו תתקבל הבקשה (נספח 2) להחזר דמי קרן השיקום שהמועצה זכאית להם בהתאם להוראות כלל 8 לכללים [כללי המים – ר. ר.], שמסתכמים, עובר למועד הגשת התביעה, לכל הפחות, על סך של 9,609,208 ש"ח (להלן – "סכום התביעה");
14.3. ליתן צו מניעה קבוע, לפיו על הנתבעים להימנע מלשחרר ו/או להעביר כספים מתוך יתרת קרן השיקום, לכל גורם מלבד המועצה (הנתבעת);
14.4. ככל שמי מהנתבעים העביר ו/או שחרר כספים (שמקורם בקרן השיקום), במועד המוקדם להגשת כתב תביעה זה, הנתבע/ת מתבקש/ים לציין את זהות הגורם שאליו הועברו הכספים; וביהמ"ש הנכבד מתבקש להורות לאותו גורם להשיב כספים אלה לאלתר אל המועצה, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית."
מעיון בסעדים האמורים, כמו גם בכתב התביעה שהגישה המועצה בכללותו, עולה כי עיקר תביעתה מופנה כלפי ההחלטות המינהליות השונות שהתקבלו ברשות המים – הן ההחלטות המאוחרות, הן ההחלטה הראשונה.
כך, הסעד הראשון והמרכזי שנתבע בהליך קמא, תוקף במישרין את ההחלטות המאוחרות שניתנו על ידי הממונה – ובתוך כך עותר לביטולן. בהתאם לכך, גם הטענות המועלות בכתב התביעה הן בעיקרן טענות מהמישור המינהלי. טענות אלה מתמקדות, בין היתר, בכך שההחלטות המאוחרות התקבלו בניגוד לדין, ללא שינוי נסיבות ובהיעדר הצגת טעמים והנמקה ראויה; שהן יצרו באופן פסול תנאי סף חדשים לשחרור כספים מקרן השיקום; שההחלטות הללו עומדות בניגוד להוראות הדין, הן מבחינה לשונית הן מבחינה תכליתית; שהן מפלות ומנוגדות לחובת השוויון; וכן שהן חורגות ממתחם הסבירות.
אין מדובר אפוא במקרה בו התובע מעלה טענות מהמישור המנהלי באופן אגבי לתביעה כספית אותה הוא מגיש. מדובר במקרה שבו הסעד המבוקש עצמו הוא בעיקרו סעד הצהרתי הנוגע לבטלותן הנטענת של החלטות מינהליות. הטענות המינהליות מצויות אם כן בלב ליבה של התביעה שהוגשה לצורך קבלת סעד זה (ראו למשל: עניין מסבכר, בפסקה 11; עניין עיריית ירושלים, בפסקה 27).
גם יתר הסעדים המנויים בכתב התביעה (כפי שהם צוטטו לעיל) מנוסחים באופן המביא למסקנה כי אין לערכאה האזרחית סמכות עניינית לדון בהם. דברים אלה אמורים ביחס לבקשת המועצה לתקן את ההחלטה הראשונה – סעד שאף בו נתקפת החלטה מינהלית שניתנה לגבי המועצה; כמו גם ביחס לסעדים הנוספים, שבהם מבוקש למנוע מהמשיבים לשחרר כספים מקרן השיקום או לדרוש מהם לנקוט בשמות הצדדים השלישיים אליהם הועברו הכספים – אם הם אכן הועברו. בניגוד לטענות המועצה, אין אם כן כל סעד כספי מובהק שמכוחו ניתן לקבוע כי הערכאה האזרחית מוסמכת לדון בתביעה.
למעשה, מרכז הכובד של כתב התביעה נטוע בבירור תוקפן של החלטות שונות שניתנו על ידי הממונה. זאת, כאשר מן האופן שבו נוסחו הסעדים עולה כי שחרור הכספים מקרן השיקום אינו אלא פועל יוצא ונלווה לביטול ההחלטות השונות הניצבות בלב במחלוקת ותיקונן (ולא להיפך). במילים אחרות, אם ייקבע – כפי שהמועצה טוענת – כי יש לבטל את ההחלטות המאוחרות ולתקן את ההחלטה הראשונה, ממילא יהיה בכך כדי להביא לשחרור הכספים. לכן ניתן לראות את השחרור האמור כאגבי ונובע מביטול ההחלטות דנן (בשונה ממצב דברים שבו ביטול ההחלטות הוא אגבי לסעד הכספי, באופן המקנה לבית משפט אזרחי סמכות נגררת לדון בעניין).
בית משפט קמא קבע כזכור כי המניע שבבסיס הגשת תביעת המועצה, הוא רצונה בשחרור הכספים מקרן השיקום, וכי לכן הסמכות העניינית היא של הערכאה האזרחית. דעתי היא שונה. ראשית, כפי שהובהר לעיל – המבחן אותו יש ליישם הוא מבחן הסעד, מבחן פשוט וקל ליישום אשר אינו בוחן את מהות התביעה – אלא בעיקר את האופן בו נוסחו הסעדים המבוקשים בה. יתרה מכך, להחלטות מנהליות שנתקפות בהליך מנהלי ישנם במקרים רבים היבטים כלכליים והשלכות כספיות, אשר הם אלה המביאים את העותר להשיג על החלטות אלה. במילים אחרות – המניע להגשת עתירה הוא לא אחת מניע כלכלי. על כן, קיומו של מניע כלכלי והציפייה של המועצה לתועלת כלכלית – אינם מהווים שיקול מכריע בבחינת הסמכות העניינית.
לאור הסעדים המבוקשים בכתב התביעה כפי שהם פורטו לעיל, אף אינני סבורה כי ניתן לסווג את התביעה כתביעה שהיא במהותה תביעת השבה פרטנית. דברים אלה אמורים מבלי להביע עמדה באשר למחלוקת בין הצדדים בשאלה האם שחרור הכספים מקרן השיקום אכן עשוי בנסיבות מסוימות להיחשב ל"השבה" (לאור טענות הרשות לפיהן מדובר בכספים שאינם שייכים לה עצמה, אלא כי הם נגבו כדין – הן מתושבים, לגביהם שימשה המועצה כצינור להעברתם בלבד; הן מהמדינה).
לא למותר לציין כי לא נעלמה מעיני טענת המועצה בהקשר זה לפיה הרשות מושתקת מהעלאת טענה כי אין מדובר בתביעת השבה, לאור טענותיה בהליך משפטי אחר שהתנהל בעניינה לפני כעשור (עת"מ 23317-05-16). באותו עניין – שבו עתרה עיריית רמת גן לשחרור כספים מקרן השיקום – טענה הרשות לדחיית העתירה מחמת העדר סמכות עניינית. טענותיה לעניין זה התמקדו בשני היבטים: האחד, כפי שנטען גם במקרה דנן – כי ההחלטה הנתקפת במסגרת העתירה אינה כלולה ברשימה הסגורה של סוגי ההחלטות אותן ניתן לתקוף בדרך של הגשת עתירה לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (ולכן – אם מדובר בעניין מנהלי, יש לתקוף את ההחלטה בבג"ץ); והשני, כי הסעד המבוקש בעתירה – השבת הכספים – כלל אינו מצוי בסמכות בית משפט לעניינים מנהליים.
ואולם, מבלי להידרש לכלל המחלוקות בין הצדדים בהקשר זה – די בבחינת הסעדים בשני ההליכים כדי ללמד על השוני ביניהם. כך, בעוד בענייננו וכפי שהובהר בפירוט לעיל, ניסוח כתב התביעה פונה במובהק לתקיפת החלטות הממונה ולא לקבלת סעדים כספיים; הרי בעניין עיריית רמת גן, הסעד שהתבקש בכתב התביעה היה "להורות למקורות חברת מים בע"מ (להלן: 'מקורות') להחזיר לעיריית רמת גן (להלן: 'העירייה') את הסך של 30,256,820 ש"ח בצירוף הצמדה וריבית מיום התשלום ועד ליום ההשבה;" [ההדגשות הוספו – ר. ר.]. כזכור, אופן ניסוח הסעדים בכתב התביעה הוא ככלל הבסיס לקביעת הסמכות העניינית. משכך, אף אם אקבל את הטענה כי ככלל הרשות מושתקת מלטעון כי תביעות כמו התביעה בעניין עיריית רמת גן אינן תביעות השבה (ואיני מחווה כל דעה ביחס לכך) – אין בכך כדי להשליך על ענייננו.
אשר על כן, אני סבורה הסמכות העניינית לדון בתביעת המועצה היא סמכותה של הערכאה המינהלית המתאימה בלבד. משכך, אין עוד צורך לבחון מהו המתווה הדיוני הראוי.
למעלה מן הצורך, אוסיף כי גם לו היה נקבע כי לבית משפט אזרחי נתונה הסמכות לדון בתביעה, ממילא לטעמי המתווה הדיוני הראוי בנסיבות העניין הוא כי התביעה תידון לפני הערכאה המינהלית המוסמכת.
ראשית, הפסיקה הכירה בכך כי ככל שתקיפת ההחלטה המינהלית היא מרכז הכובד של ההליך; וכאשר היקף הטענות המינהליות המועלות נגד ההחלטה הנתקפת – הוא משמעותי, כך תגבר הנטייה שלא לאפשר את הדיון בדרך של תקיפה עקיפה (ע"א 3129/19 זנלכל בע"מ נ' פקיד שומה חיפה, פסקה 74 (25.8.2022); (להלן: עניין זנלכל); עע"מ 2966/19 HUMAN RIGHTS WATCH נ' שר הפנים, פסקה 12 (5.11.2019)). בענייננו, וכפי שעולה ממכלול האמור לעיל, בלב המחלוקת בין הצדדים ניצבות החלטות הממונה – הן ההחלטה הראשונה, הן ההחלטות המאוחרות. בהתאם, עיקר טענות המועצה בתביעתה – המבוססות ברובן על כללי המשפט המינהלי – מופנות נגד ההחלטות הללו (כפי שעולה גם מהחלטת בית משפט קמא, בפסקה 34). שיקול זה מטה אפוא את הכף למסקנה לפיה המתווה הראוי לבירור התובענה לפני הערכאה המינהלית, חלף בחינתה בערכאה אזרחית.
שנית, בפסיקה ניתנה העדפה לבירור ההליך בערכאה המנהלית גם במקרים בהם הטענות כנגד ההחלטה המינהלית לגופן, מעוררות שאלות בעלות חשיבות ציבורית או השלכות רוחב (ראו: עניין זנלכל, בפסקה 74; יצחק זמיר הסמכות המינהלית 2688-2687 (כרך ד', 2017)). בענייננו, מעיון בהחלטות המאוחרות עולה כי הקביעות שניתנו בעניין המועצה לגבי שחרור כספי קרן השיקום, הן בעלות פוטנציאל השפעה על כלל הרשויות המקומיות שהפקידו כספים לקרן השיקום במשך השנים, אך כבר הוקמו בתחומן תאגידי מים וביוב.
הסיבה בשלה נשללה מהמועצה האפשרות לקבל לידיה את כספי קרן השיקום בהחלטות המאוחרות, נובעת מגישת רשות המים לפיה אין סמכות בדין – הן לממונה, הן לרשות עצמה – לשחרר כספים לידי רשויות מקומיות, לאחר שכבר הוקמו בתחומן תאגידי מים וביוב. אין מדובר אפוא בקביעה נקודתית המאפיינת את המועצה לבדה – אלא בקביעה שעל פני הדברים עשויה להשפיע על כל רשות מקומית שתבקש כיסוי הוצאות עבר שלטענתה היא השקיעה במשק המים והביוב, בנסיבות בהן כבר הוקם בתחומה תאגיד כנדרש.
במצב דברים זה, הכרעה במחלוקת דנן – תהיה אשר תהיה – עשויה להשפיע באופן רחב על פניות של רשויות מקומיות נוספות לשחרור כספים מקרן השיקום. על כן, יש חשיבות לכך כי בירור העניין ייעשה בפני הערכאה המינהלית המוסמכת, אשר תיתן דעתה למכלול ההיבטים הרלוונטיים להכרעתה. בכלל זה, יהיה עליה להביא בחשבון את שאלת ההשפעה הפוטנציאלית על משק המים והביוב; כמו גם את התכליות הניצבות בבסיס מנגנון קרן השיקום שעוגן בכללי המים.
עוד יש להדגיש – ואף לכך יש חשיבות רבה – כי מהאמור לעיל נובע גם שהמחלוקת בין הצדדים אינה טעונה בעיקרה בירורים עובדתיים מורכבים (העשויים להצדיק לעיתים כשלעצמם ניהול הליך הוכחות בפני ערכאה אזרחית). המחלוקת במקרה דנן מתמקדת בשאלת פרשנותם של כללי המים, ובבחינת שיקול הדעת הנתון לממונה ביישום הכללים האמורים – עניינים הנטועים בלב מומחיותה של הערכאה המינהלית.
המסקנה שלעיל מתחזקת לאור העובדה שהכרעה בסוגיות הרלוונטיות לענייננו בדרך של תקיפה עקיפה עלולה לפתוח פתח להכרעות סותרות הנוגעות לאותו מעשה שלטוני. זאת, לאור התוקף המוגבל של הכרעה במסגרת תקיפה עקיפה – לצורך אותו ענין בלבד – באופן העלול ליצור אי-ודאות לגבי תוקף ההחלטה המינהלית או הכרעות סותרות לגביה (עניין זנלכל, בפסקה 74; עניין אלפריח, בפסקה 12).
חיסרון נוסף עליו עמדה הפסיקה ביחס לתקיפה עקיפה, הוא החשש מפני שחיקת חלוקת הסמכויות בין הערכאות השיפוטיות השונות. צוין בהקשר זה כי חסרון זה בולט במיוחד כאשר המחוקק נמנע מלאפשר תקיפה עקיפה של המעשה השלטוני בבתי המשפט לעניינים מנהליים, והותיר את הסמכות לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (עניין זנלכל, בפסקה 74). בענייננו, על פני הדברים, אין מחלוקת בין הצדדים כי הערכאה המינהלית המוסכמת לדון בטענות המינהליות המועלות בכתב התביעה היא בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, ולא בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. אף שמדובר במקרה דנן בתקיפת החלטה שהתקבלה על ידי עובד ציבור – הוא הממונה – ולא על ידי גוף מנהלי דוגמת הכנסת, יש חשיבות לשמירה על חלוקת הסמכויות שקבע המחוקק במקרים הללו.
סיכומו של דבר, לאור כלל האמור לעיל, דין הערעור להתקבל – במובן זה שתביעת המועצה תימחק מחמת חוסר סמכות עניינית (תוך שמירת זכויותיה לפנות בעתירה מינהלית מתאימה). המועצה תישא בהוצאות רשות המים בסך של 5,000 ש"ח.
ניתן היום, י"ב אב תשפ"ו (26 יולי 2026).
רות רונן
שופטת