פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 65516-05-26
לפני:
כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג
כבוד השופט אלכס שטיין
כבוד השופט יחיאל כשר
העותרים:
1. פלונית
2. פלוני
נגד
המשיב:
משרד הרווחה והשירותים החברתיים
עתירה למתן צו על תנאי
בשם העותרים:
עו"ד יצחק אברהמי
בשם המשיב:
עו"ד אמיר בכר
פסק-דין
השופט יחיאל כשר:
עתירה זו מופנית כלפי ההחלטה להפסיק את ביקוריה של העותרת 1 (להלן: העותרת) במרכז היום לקשיש "רזיאל" ברמלה, המצוי בפיקוח משרד הרווחה (להלן: מרכז רזיאל, או המרכז).
רקע
על-פי הנטען בעתירה, העותרת, ילידת שנת 1949, זכאית לגמלת סיעוד מהמוסד לביטוח לאומי בשל מצבה הבריאותי. החל מחודש יוני 2023, מימשה העותרת את זכאותה לגמלת סיעוד בביקורי יום במרכז רזיאל. העותרת ביקרה במרכז, על-פי הנטען, שלוש פעמים בשבוע, שם קיבלה מענה משמעותי לצרכיה, ובעיקר צרכיה החברתיים. על-פי הנטען, מרכז רזיאל הפך ל-"מרכז הפעיל והפועל של לב חייה", תוך השפעה חיובית משמעותית, הן על מצבה הנפשי, הן על מצבה הבריאותי.
בתחילת שנת 2026, פעלה משפחת העותרת מול המוסד לביטוח לאומי לשם בחינת גמלת הסיעוד לה זכאית העותרת, לאור החמרה במצבה. ואכן, בחודש מרץ 2026, הכיר המוסד לביטוח לאומי בהחמרה שחלה במצב העותרת, ובהתאם, עודכנה זכאותה לגמלת סיעוד, ונקבע לה רכיב השגחה מרבי, מסוג "השגחה מתמדת", על רקע קוגניטיבי.
ביום 19.3.2026, הודיעה מנהלת מרכז רזיאל למשפחת העותרת כי לא ניתן להמשיך את ביקורי העותרת במרכז, מהטעם שהשינוי ברכיב ההשגחה של העותרת, כפי שהוכר על-ידי המוסד לביטוח לאומי, משמעותו שהעותרת אינה מתאימה עוד למרכז רזיאל, ועל-פי נהלי משרד הרווחה, אין היתכנות להמשך ביקוריה בו. לצד זאת, הוצעה לעותרת האפשרות להשתלב במרכז יום אחר ברמלה, מרכז "הגנה", המותאם למצבה.
חלופה זו לא מומשה על-ידי העותרת, אשר על-פי הנטען בעתירתה, נותרה בביתה, בטיפולה של מטפלת צמודה, וסובלת בימים אלה מבדידות קשה אשר נובעת מהפרדתה מקהילת חברות אשר התבססה במרכז רזיאל.
ביום 24.5.2026 הוגשה העתירה שלפנינו, על-ידי העותרת ואחד מילדיה. בעתירה, נטען כי נפלו פגמים מנהליים בהחלטה להפסיק את ביקורי העותרת במרכז רזיאל. כך, נטען כי ההחלטה התקבלה על-ידי גורם אחד (המפקחת במחוז דרום במשרד הרווחה); לא נאספה תשתית עובדתית נאותה; הופרה זכות העיון של העותרת ובני משפחתה במסמכים שהובילו לקבלת ההחלטה; לא ניתנה לעותרת ולבני משפחתה זכות טיעון נגד ההחלטה; וההחלטה התקבלה במשוא פנים. בנוסף, טענו העותרים לפגמים במישור שיקול הדעת המנהלי: שרירות וחוסר תום לב, שיקולים זרים, חוסר סבירות, והעדר מידתיות. כן נטען כי בבסיס הנהלים שהובילו להחלטה מצויה הפלייה בין קשישים המשלמים למרכזי היום באופן פרטי, אל מול אלה המממנים את שהותם במרכזי היום באמצעות גמלת הסיעוד המוענקת להם מטעם המוסד לביטוח לאומי.
ביום 22.6.2026, הוגשה תשובה מטעם המשיב. במסגרת תשובה זו, טען המשיב למספר עילות סף המצדיקות לשיטתו את דחיית העתירה: אי-צירופו של מרכז רזיאל כמשיב רלוונטי, העדר פרטים מהותיים מהעתירה, ואי-ישימות של הסעד המבוקש. לגופו של עניין, לעמדת המשיב, משקבע המוסד לביטוח לאומי כי נדרשת לעותרת השגחה מתמדת בשל ירידה קוגניטיבית, אין כל היתכנות להמשך ביקוריה במרכז רזיאל, שאינו מותאם לצרכיה. לביסוס טענתו זו, סקר המשיב את ההנחיות השונות מטעם משרד הרווחה וגורמי המקצוע, אשר חלות במרכזי היום, הנוגעות לעניין.
ההנחיה המרכזית מבין הנחיות משרד הרווחה הנוגעת לענייננו מצויה במסמך הבהרה, שפורסם ביום 26.3.2017 מטעם השירות לאזרחים ותיקים במשרד הרווחה (להלן: מסמך ההבהרה). במסמך ההבהרה נקבעו הוראות רוחב לגבי מי שמוגדר על-ידי המוסד לביטוח לאומי כזכאי לגמלת סיעוד ברמה המרבית, בזו הלשון:
״כל מי ששוהה כיום במרכז יום לתשושים ובהערכת התלות נקבע כי חלה החמרה במצבו על רקע ירידה קוגניטיבית, והוא זכאי לגמלת סיעוד ברמה הגבוהה ביותר, יחויב לעבור למרכזי יום לתשושי נפש או ליחידת ייעודיות לקשישים עם ירידה קוגניטיבית הפועלות בחלק ממרכזי היום לתשושים.
החלטה זו [...] איננה נתונה לשיקול דעתה של הוועדה המקומית לחוק סיעוד, של ועדת הקבלה במרכז היום או של כל גורם מקצועי אחר״ (ההדגשות נוספו – י' כ').
בתשובתו, הבהיר המשיב כי קשיש "תשוש נפש" הוגדר בהוראה מספר 4.13 בתקנות העבודה הסוציאלית, "מרכז יום לזקן" (19.1.2009), של משרד הרווחה, המסדירה את תנאי הפעלת מרכזי היום לקשישים. בהתאם להגדרה, קשיש "תשוש נפש" הוא "זקן הסובל מירידה קוגניטיבית בתחומים כגון: זיכרון, שיפוט, התמצאות". עוד הובהר כי מרכז רזיאל יועד לאוכלוסייה אחרת, קשישים "תשושים", העונים להגדרה הבאה: "זקן אשר מפאת תפקודו זקוק לעזרה חלקית בפעולות היומיום" (ההדגשה נוספה – י' כ').
על כן, לעמדת המשיב, שעה שנמצא, במסגרת הליך "הערכת תלות" של העותרת, על-ידי המוסד לביטוח לאומי, כי מצבה החמיר ונדרשת לה "השגחה מתמדת", לא ניתן היה להמשיך את ביקוריה במרכז רזיאל, שאינו מותאם למצבה.
מלבד סקירת הנחיות משרד הרווחה, פירט המשיב רצף פעולות אשר בוצעו על-ידי צוות מרכז רזיאל, לבחינת מצבה של העותרת, לאורך השנה שקדמה להודעה כי אינה יכולה לפקוד עוד את המרכז. לעמדת המשיב, פעולות אלה מלמדות כי ההחלטה לסיים את ביקורי העותרת במרכז רזיאל התקבלה על יסוד הליך סדור, מגובה במסמכים, אשר החל חודשים רבים לפני מתן ההודעה, תוך יידוע מלא של המשפחה, ותוך מתן שהות ארוכה למשפחה להיערך.
כך, על-פי המתואר בתשובה מטעם המשיב, במהלך שנת 2025 החלו הגורמים המקצועיים במרכז רזיאל להתרשם משינויים במצבה הקוגניטיבי של העותרת, אשר העלו ספק ביחס להמשך התאמת העותרת למרכז רזיאל. באותה עת, המוסד לביטוח לאומי קבע כי העותרת נזקקת ל-"השגחה חלקית" במסגרת בחינת זכאותה לגמלת סיעוד, נתון אשר היווה אינדיקציה נוספת לקיומם של קשיים קוגניטיביים.
על רקע האמור, ביום 11.8.2025 התקיימה בעניינה של העותרת ועדת הערכה מקצועית במרכז רזיאל, אשר בסיכומיה הומלץ על העברת העותרת למסגרת המיועדת לתשושי נפש, חלף המשך ביקוריה במרכז רזיאל, שאינו מתאים לאוכלוסייה זו. יישום ההמלצה נדחה בחצי שנה, עקב חוות דעת גריאטרית שהוגשה לוועדה. בתום תקופה זו, ביום 8.2.2026, התקיימה במרכז רזיאל ועדת הערכה מקצועית שנייה בעניין העותרת, ולבקשת המשפחה, ניתנה הארכה נוספת, במהלכה נמשכו ביקורי העותרת במרכז רזיאל, על מנת לאפשר את השלמת הבירור בעניינה על-ידי גורמי המקצוע במרכז.
לעמדת המשיב, הפעולות המתוארות מעידות כי גורמים מטעם מרכז רזיאל זיהו כי מצבה של העותרת הוחמר, באופן אשר לא אפשר את המשך ביקוריה במרכז. לעמדת המשיב, גורמי המקצוע הגיעו למסקנה זו על בסיס הליך מעמיק ומפורט, אשר העותרת ומשפחתה היו מודעים לו ולקחו חלק בו לאורך תקופת ביקוריה במרכז רזיאל.
ביום 24.6.2026, לאחר הגשת תשובת המשיב, הורתי לעותרים להודיע אם הם עומדים על עתירתם, נוכח הפירוט שצורף בתשובת המשיב.
ביום 28.6.2026 הוגשה הודעת העותרים, במסגרתה התנגדו למחיקת העתירה.
העותרים טענו כי מתשובת המשיב ניתן ללמוד שההנחיות הקיימות למרכזי יום חוסמות את הדרך לקשישים מפני פנייה למוסד לביטוח לאומי לשם בחינת מצבם, בשל הסיכון שהחמרה תוביל להרחקה ממרכזי היום. לעמדתם, הדבר עולה כדי הפלייה מול קשישים המממנים את שהותם במרכזי היום מכספם, ואינם נדרשים לפנות למוסד לביטוח לאומי לצורך זה. התוצאה לפיה אין שיקול דעת למרכז היום לאחר שינוי רכיב ההשגחה הנדרש לקשיש על-ידי המוסד לביטוח לאומי, מייצרת, לעמדת העותרים, שרירותיות.
דיון והכרעה
דין העתירה להידחות על הסף, בהעדר עילה להתערבות של בית משפט זה, וכך אציע לחבריי כי נפסוק.
הטענות העומדות בבסיס העתירה דנן נחלקות לשתיים: ראשית, תקיפת הנחיות הרוחב המיושמות על-ידי משרד הרווחה, לפיהן מי שהוגדר על-ידי המוסד לביטוח לאומי כזכאי לגמלת סיעוד מרבית הדורשת השגחה מתמדת, אינו מתאים למרכזי יום אשר יועדו לקשישים תשושים (אלא רק למרכזי יום אשר יועדו לקשישים תשושי נפש); שנית, תקיפת ההחלטה ככל שזו נוגעת באופן פרטני לעניינה של העותרת, אשר נדרשה להפסיק את הגעתה למרכז רזיאל.
נפתח בבחינת הטענה הראשונה. כלל הוא כי אין זו דרכו של בית משפט זה להתערב בענייני מדיניות של הרשות, בפרט כאשר מדובר בהחלטות אשר בתחום מומחיותה, המבוססות על נתונים מקצועיים, והינן בעלות אופי מקצועי מובהק (בג"ץ 3432/20 טרקלין אולמות ואירועים – אולמי מונדיאל נ' ממשלת ישראל, פסקה 10 והאסמכתאות שם (7.6.2020)). הנטייה להתערבות מצטמצמת אף יותר כאשר מדובר בהחלטה מקצועית הנוגעת לבריאות הציבור (בג״ץ 2435/20 לוונטהל נ׳ ראש הממשלה, פסקה 17 (7.4.2020), והאסמכתאות הרבות שם, וכן ראו: בר"מ 2199/20 פשה נ' משרד הבריאות, פסקה (24.3.2020); בג"ץ 2233/20 המועצה המקומית פרדס חנה-כרכור נ' משרד הבריאות, פסקה 7 (26.3.2020)).
החלטת הרשות הנתקפת בעתירה דנן, בהקשרה הרוחבי, היא מסמך ההבהרה, שפורסם ביום 26.3.2017, מטעם השירות לאזרחים ותיקים במשרד הרווחה. כמפורט לעיל, מסמך ההבהרה קובע כי: ״כל מי ששוהה כיום במרכז יום לתשושים ובהערכת התלות נקבע כי חלה החמרה במצבו על רקע ירידה קוגניטיבית, והוא זכאי לגמלת סיעוד ברמה הגבוהה ביותר, יחויב לעבור למרכזי יום לתשושי נפש". כן נקבע שם כי ההחלטה אינה נתונה לשיקול דעת מרכזי היום או כל גורם מקצועי אחר.
העותרים טענו כי מצב בו נקבע, באופן רוחבי, שאדם אשר מוכר מטעם המוסד לביטוח לאומי כמי שנדרשת לו ״השגחה מתמדת״, חייב יהיה לעבור למרכזי יום לתשושי נפש, מבלי שיופעל שיקול דעת הנוגע לעניינו הפרטני, ״אינו מתקבל על הדעת״. טענה זו אין לקבל. בניגוד לנטען, שיקול דעת פרטני מופעל, באופן אינהרנטי, כחלק מהמנגנון המתואר במסמך ההבהרה: המוסד לביטוח לאומי בוחן את עניינו של הפרט, וקובע את דרגת ההשגחה הנדרשת על בסיס בחינה זו. במסגרת זו, רשאי הפרט להציג מסמכים מטעמו ולהעלות טענותיו. על כן, לא ניתן לטעון כי לא מתקבלת החלטה פרטנית לעניינו של כל קשיש בהקשר זה.
מסמך ההבהרה קובע כי כאשר נמצא, לאחר בחינה פרטנית, כי הקשיש נזקק ל-"השגחה מתמדת", הרי שמשמעות הדבר היא כי מרכז היום המתאים למצבו הינו מרכז יום לתשושי נפש. קביעה זו הינה קביעה מקצועית מובהקת, המתרגמת הגדרה של מצב קיים (לאחר בדיקה פרטנית) לטיפול המתאים. בכך אין ולו שמץ של שרירות.
בנוסף, טענו העותרים כי נהלי משרד הרווחה מייצרים הפלייה בין מי שמממן את שהותו במרכזי היום מכיסו, לבין מי שנעזר בסבסוד מטעם המוסד לביטוח לאומי. גם טענה זו אין לקבל. תחילה, יודגש: קביעותיו של המוסד לביטוח הלאומי הן קביעות מקצועיות, המעידות על שינוי אובייקטיבי אשר חל במצבו של הקשיש אשר עניינו הובא בפניו. גם אם קשיש, אשר אינו תלוי בגמלת המוסד לביטוח הלאומי, יוכל "להסתיר" את ההתדרדרות במצבו למשך תקופת זמן מסוימת, הרי שאין בהיתכנותו של מצב בלתי רצוי זה כדי להצדיק את המשך ביקורו של קשיש שאינו יכול "להסתיר" את מצבו במרכז יום שאינו מותאם לצרכיו. בנוסף על האמור, כפי שקרה גם בעניינה של העותרת, צפוי כי החמרה במצבו של הקשיש תזוהה גם דרך מנגנוני הבקרה הפנימיים במרכזי היום, ביניהם ועדות ההערכה המקצועיות הנערכות לקשישים באופן עתי לבחינת התאמתם. משכך, גם קשיש המממן את שהותו במרכזי היום מכיסו צפוי, בעקבות התדרדרות במצבו, להידרש לעבור למוסד המותאם לצרכיו המשתנים.
על כן, לא עלה בידי העותרים להצביע על עילה המצדיקה התערבות בנהליו המקצועיים של משרד הרווחה בכל הקשור לפיקוחו על מרכזי היום, נהלים אשר ניכר כי הותוו על יסוד טעמים מקצועיים, ומתוקף מומחיותה של הרשות בתחומה.
גם באשר לטענות שהעלו העותרים בנוגע לעניינה האישי של העותרת, לא מצאתי כל עילה להתערבותו של בית משפט זה.
העותרים טוענים כי ההחלטה בעניין העותרת התקבלה ללא הפעלת שיקול דעת עצמאי בעניינה, ותוך שנפלו בה פגמים מנהליים שונים. כפי שפורט לעיל, טענה זו אינה יכולה להתקבל, וזאת, משהחלטה פרטנית בהחלט התקבלה בעניינה של העותרת, על-ידי המוסד לביטוח לאומי. במסגרת ההליך מול המוסד לביטוח לאומי, נאספה תשתית עובדתית נאותה, ניתנה לעותרת ומשפחתה זכות טיעון, וההחלטה התקבלה בשיתוף המשפחה, וביוזמת המשפחה. משנקבע, כעניין שבעובדה, כי מצבה של העותרת מחייב ״השגחה מתמדת״, אך מתבקש כי מסקנה פרטנית זו תביא לשינוי בהתנהלות הרשויות מולה. שינוי רכיב ההשגחה של קשיש אינו תווית קישוטית. מדובר בהגדרה מקצועית, המשקפת מצב אובייקטיבי. ההחלטה כי מי שהחמיר מצבו, והוקנה לו רכיב כאמור, יופנה למוסדות טיפול המתאימים למצבו, גם היא החלטה מקצועית, שאין לה עניין לבחינה פרטנית, והעותרים אף לא העלו טענות במישור זה.
בנוסף, שינוי רכיב ההשגחה של העותרת על-ידי המוסד לביטוח לאומי היווה רק אחד משני מסלולים בהם בחנו גורמי המקצוע את מצב העותרת והתאמתה למרכז רזיאל. במרכז רזיאל הופנתה העותרת לוועדות הערכה מקצועיות, בעקבות דיווחי אנשי המקצוע המועסקים במרכז ואמונים על הקשישים המבקרים בו כי זוהו שינויים במצבה הקוגניטיבי של העותרת. ועדות אלה המליצו, בתום הליך מקצועי אשר בוצע באורח רוח ובסבלנות רבה, על העברת העותרת למסגרת המיועדת לתשושי נפש, וזאת מספר חודשים טרם שינוי מעמד העותרת במוסד לביטוח לאומי. המשך ביקורי העותרת במרכז רזיאל התאפשר אך באופן מותנה, תוך שהובהר לבני המשפחה שהדבר כפוף להמשך ביקורת מטעם הוועדות. יוצא כי ההחמרה במצבה האובייקטיבי של העותרת היא שחייבה את העברתה למסגרת מתאימה יותר, והמעבר היה נדרש, גם לולא היו פונים בני משפחת העותרת למוסד לביטוח לאומי.
בהקשר זה יודגש, כי צודק המשיב בטענתו שאי-צירופו של מרכז רזיאל, כמשיב לעתירה, מהווה פגם מהותי, אשר פוגע הן בזכות הטיעון המוקנית למרכז, הן בתשתית העובדתית הדרושה לשם בירור העתירה (ראו, מיני רבים: בג"ץ 19928-03-26 יותם נ' ועדת הבחירות לרב העיר גבעתיים (23.3.2026)). גם מטעם זה, דין העתירה להידחות.
בשולי הדברים אעיר, כי הצעת העותרים כי מטפלת תלווה את העותרת בשהייתה במרכז רזיאל אינה משנה ממסקנותיי דלעיל. המשיב טען כי שהותו של קשיש שאינו מותאם למסגרת מרכז היום המסוים, עשויה לפגוע הן בקשיש, והן במבקרים אחרים במרכז, וכי שהותו של מטפל נוסף מטעם אותו קשיש אינה מסירה חשש זה. מדובר בקביעה מקצועית, אשר, כאמור לעיל, אין זו דרכו של בית משפט זה להתערב בה.
על כן, אין כל עילה להתערבות בהחלטה להפסיק את ביקורי העותרת במרכז רזיאל: לא בהנחיות הרוחב המונהגות על-ידי משרד הרווחה כגורם המפקח, ולא ביישומן של אלו על עניינה של העותרת באופן פרטני.
לפני סיום, מצאתי להוסיף את הדברים הבאים: קראתי את המכתב שניסחו בני משפחת העותרת. אינני מקל ראש בנסיבותיה האישיות של העותרת. חששות משפחתה, על רקע ניתוק העותרת מהמסגרת החברתית שהתגבשה לה במרכז רזיאל, מובנות. כן מובן רצונם של בני המשפחה למצות את כל האפיקים האפשריים על מנת להעניק לעותרת את הטיפול אשר הם סבורים שהוא הטיפול הנכון ביותר. אולם, ומבלי לגרוע מכך, אין בעתירה דנן כדי לסייע לעותרים: כפי שצוין לעיל, אין זו דרכו של בית משפט זה להתערב בשיקול הדעת המקצועי של גורמים מטפלים, אשר בנסיבות העניין, דומני כי הופעל באופן ראוי.
סוף דבר: העתירה נדחית. בנסיבות, אין צו להוצאות.
ניתן היום, ז' אב תשפ"ו (21 יולי 2026).
נעם סולברג
משנה לנשיא
אלכס שטיין
שופט
יחיאל כשר
שופט