טארק קדח נ. ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש

בבית המשפט העליון עע"מ 63935-05-26 לפני: כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופט יחיאל כשר המערער: טארק קדח נגד המשיבים: 1. ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש 2. ועדת המשנה לתכנון מקומי ביו"ש 3. מועצת התכנון העליונה ביו"ש 4. ראש המינהל האזרחי ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופט א' סלע), מיום 12.4.2026, ב-עת"מ 537-06-25 בשם המערער: עו"ד מאג'יד חמדאן בשם המשיבים: עו"ד נעם נורקין ברלב פסק-דין השופט יחיאל כשר: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופט א' סלע), מיום 12.4.2026, ב-עת"מ 537-06-25. במסגרת פסק הדין דחה בית המשפט עתירה מינהלית שהגיש המערער על החלטות המשיבים שלא להיעתר לבקשתו של המערער למתן היתר בניה מס' 1595/102/21 בתיק בב"ח ר' 101/21, ושלא להקפיא את הליכי האכיפה עד למתן החלטה סופית בתוכנית המפורטת שהגיש המערער. רקע הדברים ביום 21.3.2021 ניתן צו הפסקת עבודה מס' 31139 בתיק בב"ח ר' 101/21, למבנה המצוי בסמוך לכפר שוקבא שבנפת רמאללה, אשר, נכון לאותו מועד, טרם הושלמה בנייתו ואשר טרם אוכלס. ביום 4.5.2021 הגיש המערער בקשה למתן היתר בנייה מס' 1595/102/21 (להלן: הבקשה להיתר בנייה), וזאת לשם הכשרת הבנייה בדיעבד. בהמשך, ביום 20.3.2023, בתום דיון שהתקיים בפני המשיבה 1, ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש (להלן: ועדת המשנה לפיקוח), הורתה הוועדה על מתן צו סופי להפסקת העבודה ולהריסת המבנה. יחד עם זאת, נקבע כי צו ההריסה לא ימומש עד לחלוף 30 ימים ממועד מתן מענה לבקשה להיתר בנייה. לאחר מכן, ביום 6.12.2023, בעקבות דיון שהתקיים בפניה, דחתה ועדת המשנה לפיקוח את הבקשה להיתר בנייה. ועדת המשנה לפיקוח נימקה את דחיית הבקשה בכך שהמבנה מצוי במרחק רב מהתוכנית המאושרת הקרובה ביותר שטרם נוצלה במלואה, כי המבנה אינו תואם את התוכנית R6 החלה במקום, וכי בוצעה חלוקה של החלקה המקורית ללא תכנית מפורטת או תכנית חלוקה מאושרת. על החלטת ועדת המשנה לפיקוח לדחות את הבקשה להיתר בנייה, הגיש המערער, ביום 4.1.2024, ערר לוועדת המשנה לתכנון ורישוי. ביום 7.4.2025 דנה ועדת המשנה לתכנון ורישוי בערר, והגיעה לכלל מסקנה כי אין להתערב בהחלטת ועדת המשנה לפיקוח. בהחלטתה, קבעה ועדת המשנה לתכנון ורישוי כי הבינוי נושא העתירה הינו מבנה מגורים מאסיבי, ולא מבנה חקלאי, ועל כן אינו תואם את הייעוד החקלאי של הקרקע, שנקבע בתוכנית המתאר R6, החלה על המקרקעין, ולכן לא ניתן להוציא היתר להכשרתו. עוד קבעה ועדת המשנה לתכנון ורישוי כי אין מקום לדון בבינוי כ-"בית איכר" (בהתאם לסעיף 20(א) לתוכנית המתאר האמורה), נוכח גודלו ותצורתו של המבנה. כמו כן, נקבע כי הסמכות להתיר מבני מגורים בייעוד חקלאי הינה סמכות רשות שנועדה למקרים חריגים בלבד, והמערער לא הצביע על נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת בעניינו. עוד צוין כי הפעלת הסמכות במקרה דנן אינה מוצדקת שעה שהמערער פעל בניגוד לדין, תוך עשיית דין עצמי, כשבנה את המבנה ללא היתר בנייה. בנוסף, קבעה ועדת המשנה לתכנון ורישוי כי המבנה מרוחק מריכוזי בינוי מוסדרים ועל כן אין היתכנות תכנונית לאשר את הבקשה להיתר בנייה. החלטת ועדת המשנה לתכנון ורישוי נשלחה למערער ביום 19.5.2025. בעקבות כך, ביום 28.5.2025, הגיש המערער לוועדת המשנה לפיקוח בקשה להקפאת הליכי האכיפה עד למתן החלטה סופית בתוכנית המפורטת שהגיש. ביום 9.6.2025 ניתן מענה מטעם יושב ראש ועדת המשנה לפיקוח, במסגרתו נמסר כי בהתאם למדיניותה של ועדת המשנה לפיקוח, שפורסמה לציבור, אין בהגשת תכניות כאמור כדי לעכב הליכי אכיפה. ביום 1.6.2025 הגיש המערער עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, במסגרתה תקף את ההחלטה שלא לאשר את הבקשה להיתר בנייה ואת ההחלטה שלא להקפיא את הליכי האכיפה. המערער טען, בין היתר, כי היה על המשיבים להכשיר את המבנה כ-"בית איכר" בהתאם לסעיף 20(א) לתוכנית המתאר R6. בתשובתם לעתירה המינהלית, טענו המשיבים כי דינה להידחות על הסף בשל העדר ניקיון כפיים של המערער, אשר עשה דין לעצמו והקים את המבנה ללא היתר בנייה כדין, ולאחר מכן הפר את צו ההריסה בכך שהשלים את בניית המבנה ואכלס אותו. לצד זאת, טענו המשיבים כי דין העתירה להידחות גם לגופה, בהעדר עילה להתערבות בהחלטת המשיבים, שנשענה על טעמים תכנוניים-מקצועיים. ביום 12.4.2026 התקיים דיון בעתירה המינהלית בפני השופט א' סלע. כמתועד בפרוטוקול הדיון, לאחר שהצדדים טענו את טענותיהם, הודיע בא-כוח המערער כי "לאחר התייעצות אנחנו מבקשים לחזור ב[א]נו מהעתירה". בתום הדיון ניתן פסק דינו התמציתי של בית המשפט לפיו: "העתירה נדחית. ההריסה תבוצע על ידי העותר עד ליום 12.6.2026. ככל שהיא לא תבוצע על ידו, המשיבים יוכלו לבצע את ההריסה מאותו מועד והלאה. העותר יישא בהוצאות המשיב בסך 8,000 ש"ח. ככל שיבצע את ההריסה בעצמו הוא לא יחויב בהוצאות" ביום 10.5.2026 הגיש המערער הודעה לבית המשפט לעניינים מינהליים בה הודיע על החלפת ייצוג. ביום 24.5.2026 הגיש המערער את הערעור דנן. טענתו העיקרית של המערער היא כי הודעת בא-כוחו בפני בית משפט קמא שלפיה הוא חוזר בו מהעתירה ניתנה ללא ידיעתו של המערער וללא הסכמתו. לצד זאת, טוען המערער כי שגה בית המשפט בקביעתו כי העתירה נדחית, במקום לקבוע כי העתירה נמחקת, ובכך סגר את הדלת בפני המערער מבלי שניתן לו יומו בבית המשפט. עוד טוען המערער כי בית המשפט דחה את עתירתו ללא שהתקיים דיון לגופו של עניין בטענות שהעלה בעתירה, ונתן פסק דין ללא הנמקה. לצד האמור, הוסיף המערער טענות רבות הנוגעות לגופה של העתירה שהגיש, ובכלל זאת טענות באשר להחלטות רשויות התכנון בעניינו, טענות באשר לניקיון כפיו, וטענות לעניין מדיניות התכנון באזור בכלל. ביום 11.6.2026 הגישו המשיבים בקשה לסילוק הערעור על הסף. לטענתם של המשיבים, המערער עשה דין לעצמו והקים את המבנה נושא הערעור בניגוד לדין וללא היתר, והמשיך את עבודות הבנייה אף לאחר שניתן צו הפסקת עבודה. לשיטת המשיבים די בכך כדי להביא לדחייתו של הערעור. עוד הוסיפו המשיבים כי אין ממש בטענת המערער כי לא התקיים דיון בטענותיו בערעור, שכן בית משפט קמא שמע טענות בעל פה בדיון שבפניו, וזאת בנוסף לטענות שהעלה המערער על הכתב במסגרת עתירתו. אשר לטענת המערער כי הודעת בא-כוחו על חזרה מהעתירה ניתנה ללא הסכמתו, טענו המשיבים כי טענה זו נטענה בהיעדר תימוכין. עוד טענו המשיבים כי ממילא אין בטענתו של המערער כי הודעת בא-כוחו על חזרתו מהעתירה ניתנה ללא הסכמתו כדי לסייע לו. זאת משום שטענותיו של המערער נדחו על ידי המשיבים בשל טעמים תכנוניים ונוכח התנהלותו חסרת ניקיון הכפיים, ואין מקום כי בית המשפט יתערב בהחלטות תכנוניות מובהקות אלא במקרים שנפל בהם פגם מהותי או כשההחלטה נגועה בחוסר סבירות קיצוני. מכאן שדינה של העתירה היה להידחות אף בלא הסכמתו של המערער. ביום 21.6.2026 הגיש המערער, על פי רשות שניתנה לו, תגובה לבקשת המשיבים לסילוק ערעורו על הסף. לטענתו של המערער, המשיבים לא הצביעו על טעמים מיוחדים בגינם סיכויי הערעור נמוכים, ועל כן אין מקום לשלול מהמערער את זכותו הדיונית ויש לתת לו את יומו בבית המשפט. בהקשר זה טוען המערער כי המשיבים מעלים טענות לגופו של עניין, אך טענותיו לגופו של עניין כלל לא נדונו ועל כן אין לקבל את הבקשה לסילוק הערעור על הסף. עוד הוסיף המערער בתגובתו כי הוא כלל לא נהג בחוסר ניקיון כפיים שכן הבינוי הוקם בתום לב, וכן כי המשיבים שגו בקביעותיהם במישור התכנוני. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בערעור, באתי לכלל מסקנה כי דינו להידחות על יסוד החומר שבפני בית משפט זה. אקדים ואציין כי אין בהכרעה בערעור, ללא קיום דיון בעל פה, משום פגיעה בזכותו הדיונית של המערער. תקנה 138(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, קובעת מספר חלופות לטיפול בערעור על ידי ערכאת הערעור. אכן, אחת החלופות הינה "להורות על קיום דיון בעל פה נוסף על החומר בכתב לפניו" (תקנה 138(א)(6)), אלא שלצד חלופה זו הסמיך מחוקק המשנה את ערכאת הערעור גם "לדחות את הערעור בלא צורך בתשובה, אם סבר שאין לערעור סיכוי להתקבל" (תקנה 138(א)(1)), וכן "להכריע בערעור על יסוד החומר בכתב שלפניו" (תקנה 138(א)(5)). התקנות דלעיל חלות על הערעור דנן בהתאם לתקנה 34(א) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, הקובעת כי: "הוראות פרק י"ז לחלק ב' לתקנות סדר הדין האזרחי יחולו על ערעור ועל בקשת רשות לערער לפי פרק זה, בשינויים המחויבים [...]". על כן, בהתאם לדין, אין למערער זכות מוקנית לקיום דיון בעל פה, ובית משפט זה, ביושבו כערכאת ערעור על בית המשפט לעניינים מינהליים, רשאי לדחות את הערעור ללא קיום דיון בעל פה ואף בלא צורך בתשובה. סבורני כי במקרה דנן יש מקום כי נעשה שימוש בסמכות זו, וכך אציע לחבריי כי נפסוק. פסק דינו התמציתי של בית משפט קמא, אשר קבע כי "העתירה נדחית", ניתן בתום הדיון שהתקיים בפני בית המשפט ובעקבות הודעת בא-כוח המערער כי הוא מבקש לחזור בו מהעתירה. עתה, טוען המערער כי ההודעה הנ"ל ניתנה ללא ידיעתו וללא הסכמתו, ועל כן מבקש כי נתערב בפסק דינו של בית משפט קמא. להשקפתי, אין לקבל טענה זו. בפסיקתו של בית משפט זה נקבע כי פסק דין שניתן בהסכמה מורכב משני חלקים – החלק ההסכמי בין הצדדים, והגושפנקה השיפוטית שניתנה על ידי מתן תוקף של פסק דין להסכמה האמורה. בהתאם, כאשר בעל דין מבקש להשיג על פסק דין שניתן בהסכמה הרי שיש להבחין בין שני מצבים: הראשון, כאשר טענותיו של בעל הדין מופנות כנגד היסוד השיפוטי שבפסק הדין, שאז עליו לטעון את טענותיו במסגרת ערעור על פסק הדין; השני, כאשר טענותיו של בעל הדין מופנות כנגד יסוד ההסכמה שבפסק הדין, שאז עליו לטעון את טענותיו במסגרת תובענה עצמאית לביטול ההסכם מחמת הפגם שנפל בו (ראו מיני רבים: רע"א 1883/23 קבוצת וויז'ן א.ש יזמות בע"מ נ' אסף כרמלי, פסקה 25 ‏(‏10.5.2023‏)‏; רע"א 9614/05 רז גל בע"מ נ' בנק לאומי לשיראל בע"מ, פסקה ה' ‏(16.3.2006‏)‏; רע"א 3960/05 עו"ד נפתלי נשר נ' בן פאיז, פסקה 5 ‏(‏26.12.2005‏)). נוכח האמור, נקבע בפסיקה כי כאשר נטען כי ההסכמה של בא-כוח בעל הדין בפני בית המשפט ניתנה שלא על דעתו של בעל הדין, אין לנקוט בהליך של ערעור אלא בהליך עצמאי לביטול ההסכם מחמת הפגם האמור (ע"א 2536/90 סיטבון נ' סיטבון, פ"ד מה‏(‏2‏)‏ 573, 575 (1991)). על כן, בענייננו, ככל שטוען המערער כי לא נתן את הסכמתו להודעה שנתן בא-כוחו, בה ביקש לחזור בו מהעתירה, הרי שאין מקומה של טענה זו במסגרת ערעור לבית משפט זה, אלא עליו לנקוט בהליך עצמאי, בהתאם לאמור לעיל. בכך למעשה די כדי לדחות את הערעור כולו: משעה שעתירתו של המערער נדחתה בשל ההודעה על חזרתו מהעתירה, והדרך להשיג על כך אינה במסגרת הערעור שבפנינו, הרי שאין מקום לדון גם בשאר טענותיו של המערער במסגרת הערעור. על כן הנני רואה לנכון להימנע מלהתייחס ליתר טענותיו של המערער, לרבות לעניין הקביעה בדבר חוסר ניקיון כפיו והשלכותיה. אין בידי לקבל גם את טענתו של המערער שלפיה היה על בית המשפט למחוק את עתירתו ולא לדחותה. פסק דינו של בית משפט קמא ניתן על סמך הודעתו של בא-כוח המערער כי הינו חוזר בו מעתירתו. על כן, השאלה האם בעקבות ההודעה האמורה יש למחוק את העתירה או לדחותה, תלויה בפרשנותה של אותה הודעה. הגורם המוסמך לפרש את ההודעה ולהכריע האם יש לפרשה כהסכמה לדחיית העתירה או למחיקתה הינו בית המשפט שבפניו ניתנה ההודעה (ראו: רע"א 8388/23 חזן נ' יניב, פסקה 33 ‏(4.12.2023‏)). המערער, מאידך, כלל לא הניח תשתית עובדתית התומכת בעמדתו כי היה מקום לפרש את הודעתו של בא-כוחו כהסכמה למחיקתה של העתירה ולא לדחייתה. בנסיבות אלה איני רואה מקום להתערב בקביעתו של בית משפט קמא בעניין זה, כעולה מפסיקתו, לדחות את העתירה. בהקשר זה אעיר כי אף שברגיל ישנה נפקות להבחנה בין דחייתה עתירה לבין מחיקתה, שכן דחיית העתירה מקימה מעשה בית דין ואילו מחיקתה אינה מקימה מעשה בית דין (ראו למשל: עע"מ 5116/04 נידר כוכב הצפון - חברה לבנין ופיתוח בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, (20.9.2004‏)‏; בר"מ 164-12-25 בית מרקחת שביט בע"מ נ' משרד הבריאות אגף הרוקחות, פסקה 17 ‏(‏29.4.2026‏)), הרי שבנסיבות דנן דומה כי הנפקות המעשית בין מחיקת העתירה לבין דחייתה מצומצמת יותר. זאת משום שאף לו עתירתו של המערער הייתה נמחקת (ולא נדחית) הגשתה של עתירה חדשה, הזהה לעתירה קודמת שהוגשה ונמחקה לאחר שהעותר ביקש לחזור בו מעתירתו, עשויה לעלות לכדי שימוש לרעה בהליכי משפט אשר יש בו כדי לחסום את דרכו במקרים המתאימים (ראו: ע"א 5662/19 בלס נ' נוטס, פסקה 9 לפסק דינו של השופט נ' סולברג ‏(‏28.7.2020‏); בג"ץ 8187/21 מועלם נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקאות 13-8 ‏(‏7.12.2021‏); בג"ץ 6208/17 פלוני נ' משרד הפנים – וועדת המאוימים, פסקה 9 ‏(3.1.2018‏)‏). סוף דבר: דין הערעור להידחות. הצו הארעי שניתן בהחלטתי מיום 11.6.2026 מבוטל. תחת התאריך הנקוב בהוראות האופרטיביות שבפסק דינו של בית משפט קמא יבוא התאריך 13.7.2026. המערער יישא בהוצאות המשיבים בהליך דנן בסך של 5,000 ש"ח. ניתן היום, כ"ג תמוז תשפ"ו (08 יולי 2026). נעם סולברג משנה לנשיא אלכס שטיין שופט יחיאל כשר שופט