פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 56689-01-26
לפני:
כבוד השופט אלכס שטיין
כבוד השופט יחיאל כשר
כבוד השופטת רות רונן
העותרת:
מועצה אזורית שדות נגב
נגד
המשיבים:
1. שר הפנים
2. מנכ"ל משרד הפנים
3. עיריית נתיבות
עתירה למתן צו על-תנאי
בשם העותרת:
עו"ד עפר שפיר; עו"ד הלן רובינסקי טל
בשם המשיבים 2-1:
בשם המשיבה 3:
עו"ד אבי מיליקובסקי
עו"ד רון צין; עו"ד שלי לב-שרמן
פסק-דין
השופט אלכס שטיין:
מהות העתירה
בעתירה זו מבקשת העותרת, מועצה אזורית שדות נגב, כי נוציא מלפנינו צו על-תנאי המורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא תבוטל החלטת המשיב 2, מנכ"ל משרד הפנים, מיום 1.12.2025, בדבר ביטול המנדט שניתן לוועדת החקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור הדרום (להלן: הוועדה הגאוגרפית), לדון בחלוקת הכנסות מרצועת קרקע שהועברה ממועצה אזורית שדות נגב לעיריית נתיבות; ומדוע לא תבוטל החלטת מנכ"ל משרד הפנים מיום 1.12.2025, בדבר הרחבת המנדט שניתן לוועדת החקירה הגאוגרפית דרום לדון בחלוקת הכנסות מרצועת קרקע נוספת שבתחום מועצה אזורית שדות נגב, שהעברתה לתחום המשיבה 3, עיריית נתיבות, נדונה בוועדה, כאשר טרם הוכרעה השאלה אם רצועה זו תועבר לידיה.
העובדות
בשלהי העשור הקודם, פנתה עיריית נתיבות לשר הפנים בבקשה להעביר לתחום שיפוטה ארבע רצועות קרקע אשר היו מצויות בתחום מועצה אזורית שדות נגב. בעקבות פנייה זו, הוסמכה הוועדה הגאוגרפית לדון בבקשה ולגבש המלצות. בשנת 2019, גיבשה הוועדה הגאוגרפית את המלצתה, לפיה תועבר רצועת קרקע אחת בהיקף כולל של כ-943 דונם לתחומה של עיריית נתיבות (להלן: רצועת הקרקע הראשונה). ביום 8.7.2020 החליט שר הפנים דאז לאמץ את המלצת הוועדה הגאוגרפית בעניין העברת רצועת הקרקע הראשונה.
ביום 30.8.2020, חתם מנכ"ל משרד הפנים דאז על כתב מינוי לוועדה הגאוגרפית לצורך הדיון בחלוקת ההכנסות העתידיות מרצועת הקרקע הראשונה (להלן: כתב המינוי הראשון). דיוני הוועדה הגאוגרפית בנושא החלו רק בחודש אוגוסט 2025.
בשנת 2024, פנתה עיריית נתיבות פעם נוספת לשר הפנים בבקשה להעביר לתחום שיפוטה רצועות קרקע נוספות המצויות בתחום מועצה אזורית שדות נגב. ביום 20.1.2025 חתם מנכ"ל משרד הפנים על כתב מינוי לוועדה הגאוגרפית לדון בבקשת עיריית נתיבות (להלן: כתב המינוי השני).
הוועדה הגאוגרפית קיימה דיונים ביחס לשני כתבי המינוי ביום 6.8.2025 וביום 17.9.2025.
ביום 24.11.2025 מנכ"ל משרד הפנים תיקן את כתב המינוי הראשון של הוועדה הגאוגרפית הנוגע לרצועת הקרקע הראשונה, וקבע שהיא לא תדון בחלוקת ההכנסות בין עיריית נתיבות ובין המועצה האזורית שדות נגב. בתוך כך, הוא תיקן גם את כתב המינוי השני הנוגע לבקשת עיריית נתיבות להעביר לתחום שיפוטה רצועות קרקע נוספות המצויות בתחום מועצה אזורית שדות נגב, וקבע שביחס לתא שטח מסוים (להלן: רצועת הקרקע השנייה) – הוועדה הגאוגרפית תדון לא רק בשאלת שינוי הגבולות, אלא גם בחלוקת ההכנסות המופקות מאותו תא שטח, בין עיריית נתיבות לבין מועצה אזורית שדות נגב (להלן: החלטות מנכ"ל משרד הפנים). תיקון כתבי המינוי על-ידי מנכ"ל משרד הפנים נעשה מכוח מנגנון האצלה כללי שנוצר בשנת 1971 על-ידי שר הפנים דאז. במסגרת האצלה זו, האציל שר הפנים למנכ"ל משרד הפנים את כל הסמכויות שבפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות או הפקודה), למעט הסמכות להתקין תקנות.
מכאן העתירה שלפנינו.
טענות הצדדים
טענות העותרת
לטענת העותרת, בתקנו את כתבי המינוי, מנכ"ל משרד הפנים פעל בחוסר סמכות. לשיטתה, אצילת כל סמכויותיו של שר הפנים בפקודת העיריות, למעט הסמכות להתקין תקנות, למנכ"ל משרד הפנים, היא בגדר אצילה גורפת, נטולת מגבלות, אשר עולה כדי "התפרקות" מסמכות. כמו כן, בשים לב לכך שסמכות שר הפנים בעניין חלוקת הכנסות עוגנה בסעיף 9ב לפקודת העיריות רק בשנת 2006, העותרת סבורה כי האצלה כללית משנת 1971 אינה יכולה לחול על סמכות שטרם באה לעולם בעת נתינתה.
כמו כן, העותרת טוענת כי החלטות מנכ"ל משרד הפנים ניתנו בעיצומו של הליך מקצועי, בהיעדר שינוי נסיבות, ללא כל הנמקה וללא מתן זכות שימוע לעותרת. קטיעת הליך הדיון הנוגע לכתב המינוי הראשון בעיצומו, כך נטען, מהווה למעשה דחיית דרישת העותרת לחלוקת הכנסות ביחס לרצועת הקרקע הראשונה שכבר הועברה לעיריית נתיבות – וזאת, ללא הנמקה וללא מיצוי זכות הטיעון. העותרת מוסיפה וטוענת כי ביטול המנדט שניתן לוועדה הגאוגרפית לדון בחלוקת ההכנסות ביחס לרצועת הקרקע הראשונה, מונע משר הפנים לקבל את המידע הדרוש לו כדי להכריע כיצד תחולקנה ההכנסות מאותה רצועת קרקע, שכן אם לא תגובשנה המלצות של הוועדה הגאוגרפית, שר הפנים לא יידרש להפעיל את שיקול דעתו או לנמק את עמדתו כנדרש בסעיף 9ב לפקודת העיריות.
העותרת גם מלינה על החלטת מנכ"ל משרד הפנים להרחיב את כתב המינוי השני לדון בחלוקת ההכנסות מרצועת הקרקע השנייה, מבלי שהוכרעה השאלה העקרונית אם היא תועבר לידי עיריית נתיבות. לשיטת העותרת, החלטה זו מבטאת עמדה מוקדמת ומוטה, שכן היא מלמדת על כוונה להעביר רצועת קרקע זו – אשר מניבה הכנסות משמעותיות לעותרת – לידי עיריית נתיבות, תוך פגיעה בהכנסותיה הקיימות של העותרת.
טענות המדינה
המדינה סבורה כי דין העתירה להידחות על הסף. ראשית, נטען כי עסקינן בעתירה מוקדמת, שכן היא תוקפת את עצם החלטות מנכ"ל משרד הפנים לתקן את כתבי המינוי לוועדה הגאוגרפית, שהן למעשה שלב מקדים בלבד בהליך קבלת ההחלטה הסופית על-ידי שר הפנים בעניין שינוי הגבולות וחלוקת ההכנסות. בשלב זה, כך נטען, לא ניתן לדעת כיצד ההליך יסתיים ולכן העתירה מקדימה את זמנה. שנית, לשיטת המדינה, העותרת לא המתינה פרק זמן סביר לקבלת מענה לפנייתה מיום 22.12.2025, ועל כן לא מיצתה הליכים עובר להגשת העתירה.
המדינה סבורה כי דין העתירה להידחות גם לגופה. ראשית, נטען כי טענת העותרת בדבר פסלותה העקרונית של אצילת הסמכויות הכללית למנכ"ל משרד הפנים, מכוונת כלפי הסדר מנהלי כללי שנקבע בשנת 1971, אשר מכוחו פעלו מנכ"לי משרד הפנים במשך עשרות שנים. לשיטת המדינה, מדובר בתקיפה של מנגנון האצלה ותיק שלוקה בשיהוי. שנית, לטענת המדינה לא נפל כל פגם בהחלטות מנכ"ל משרד הפנים. החלטותיו התקבלו אחרי שנפגש עם ראש המועצה האזורית שדות נגב ושמע את עמדתו, ותוך שקילת עמדת גורמי המקצוע והתשתית הראייתית. בעניין זה, המדינה מוסיפה וטוענת כי למנכ"ל משרד הפנים מסור שיקול דעת רחב בסמכות לתת מנדט לוועדה הגאוגרפית או לשנות אותו.
המדינה מסבירה כי החלטת מנכ"ל משרד הפנים באשר לביטול כתב המינוי הראשון התקבלה בשים לב לכך שגורמי המקצוע מצאו כי מימוש אזור התעסוקה ברצועת הקרקע הראשונה צפוי להיות לכל המוקדם בשנת 2030, ומשכך הוא, בחינת חלוקת ההכנסות בעת הנוכחית היא פחות אפקטיבית. באשר להחלטה להרחיב את כתב המינוי השני, המדינה מסבירה כי הרחבת המנדט שניתן לוועדה הגאוגרפית לדון גם בעניין חלוקת ההכנסות מרצועת הקרקע השנייה, יקדם יעילות, וכן ישים במוקד הדיון את מצבה הכלכלי של המועצה האזורית שדות נגב.
טענות עיריית נתיבות
עיריית נתיבות מצטרפת לטענות המדינה בעניין דחיית העתירה על הסף. עוד היא מבקשת להוסיף כי העתירה הובאה בהעדר פרטים מהותיים באופן אשר מגלה חוסר ניקיון כפיים; וכן כי לא צורפו לעתירה משיבים רלבנטיים.
לגופם של דברים, עיריית נתיבות טוענת כי ביטול כתב המינוי הראשון הייתה החלטה סבירה בנסיבות העניין. נטען כי תוקפו של כתב מינוי זה ממילא פקע, הואיל ובמנדט עצמו נכתב כי יש להכריע בו בשנים 2021-2020 – פעולה שלא נעשתה. כמו כן נטען כי מאז ניתן כתב המינוי הראשון חל שינוי נסיבות מהותי המצדיק את ביטולו – אוכלוסייתה של העיר נתיבות צמחה פי 10 לעומת אוכלוסיית מועצה אזורית שדות נגב, וחרף פערי האוכלוסייה, מועצה אזורית שדות נגב מדורגת גבוה יותר בכל הפרמטרים הכלכליים. לעניין ההחלטה להרחיב את כתב המינוי השני, נטען כי לוועדה הגאוגרפית יש סמכות הקבועה בדין לדון במקביל הן בעניין שינוי הגבולות והן בעניין חלוקת ההכנסות. למעלה מן הצורך, עיריית נתיבות אינה מתנגדת לכך שהוועדה הגאוגרפית תכריע תחילה בעניין שינוי הגבולות, ורק בשלב השני תעבור לדון בעניין חלוקת ההכנסות מרצועת הקרקע השנייה אם תועבר.
דיון והכרעה
לאחר שעיינתי בעתירה ובתגובות המשיבים, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף.
טענות העותרת אשר תוקפות את הרחבת המנדט בכתב המינוי השני הן מוקדמות ודינן להידחות. הלכה היא עימנו כי בית המשפט לא נדרש לעתירות אשר מוגשות עובר לקבלת החלטה סופית מטעם הרשות המנהלית המוסמכת לעניין. כבר נקבע לא אחת כי תיקון כתב מינוי לוועדה הגאוגרפית הוא לכל היותר בגדר שלב מקדים למתן החלטה בעניין שינוי גבולותיה של עירייה וקביעת חלוקת הכנסות (ראו: בג"ץ 1428/19 מועצה אזורית שדות נגב נ' שר הפנים, פסקה 12 (25.5.2020); בג"ץ 1632/18 עיריית רמת גן נ' הוועדה לשינוי גבולות, חלוקת הכנסות, שינוי מעמד מוניציפאלי ואיחוד רשויות באיזור המרכז, פסקה 4 (29.3.2018)). תוצאת עבודתה של הוועדה הגאוגרפית היא המלצה מקצועית – הא ותו לא; ושר הפנים הוא בעל הסמכות לקבוע אם לאמץ המלצה זו, אם לאו. אם כך, בשלב זה – בהעדר החלטה סופית של שר הפנים, ולפני שניתנו המלצות הוועדה הגאוגרפית – אין כל סיבה להידרש לטענות העותרת כי הרחבת המנדט בכתב המינוי השני מעידה על עמדה מוקדמת ומוטה בשאלת העברת תא השטח. מובן כי כאשר תתקבל החלטה סופית, לאחר שהוועדה הגאוגרפית תגבש את מסקנותיה, ניתן יהיה להעבירה תחת שבט ביקורתו של בית משפט זה (ראו: בג"ץ 4049/12 מועצה אזורית ברנר נ' שר הפנים (19.2.2014)).
זאת ועוד: העותרת טוענת כי החלטות מנכ"ל משרד הפנים ניתנו בחוסר סמכות, הואיל ואצילת כל סמכויות שר הפנים על-פי פקודת העיריות למנכ"ל משרד הפנים היא אצילה גורפת ונטולת הגבלות. לא מצאתי בטענה זו ממש. ראשית, יובהר כי מנכ"לי משרד הפנים פעלו מכוח מנגנון אצילה זה – גם ביחס לסמכות שר הפנים לפי סעיף 9ב לפקודה – במשך עשרות שנים, בהתאם לפרשנות הדין אשר נהגה בעת יצירתו (ראו: בג"ץ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1) 397, 401 (1994); בג"ץ 1978/23 חברת משתלות שפר בע"מ נ' שר הפנים, פסקה 3 (10.1.2024)). כמו כן, העותרת לא הצליחה לשכנע מדוע הפעלת שיקול הדעת בעניין תיקון כתבי המינוי של הוועדה הגאוגרפית עולה כדי "התפרקות מסמכות" של שר הפנים. כפי שעולה מתגובת המדינה, מנכ"ל משרד הפנים, אשר נהנה מחזקת התקינות, מפעיל את סמכותו בהתאם למדיניות שר הפנים. בתוך כך, השר עודנו בעל הסמכות, והוא רשאי כמובן להפעילה אם הוא חפץ בכך. משכך הוא, לא ניתן לקבל את טענת העותרת לפיה אצילת הסמכויות למנכ"ל משרד הפנים עולה כדי "התפרקות מסמכות" בניגוד לדין (ראו: בג"ץ 9518/16 פרופ' אלון הראל נ' כנסת ישראל, פסקה לט (5.9.2017)). אם לא די בכך, העותרת מחד תוקפת את סמכות מנכ"ל משרד הפנים לתקן את כתבי המינוי, ומאידך עותרת להשבת כתבי המינוי לקדמותם, אלא שגם כתבי המינוי המקוריים ניתנו על-ידי מנכ"לי משרד הפנים, מכוח אותו מנגנון אצילה.
ביחס לטענת העותרת נגד ההחלטה לבטל את כתב המינוי הראשון, אציין כי כפי שעולה מתגובת המדינה, מקורו של ביטול זה במסקנת גורמי המקצוע כי מימוש אזור התעסוקה בתא השטח המדובר צפוי להיות למצער בשנת 2030, ולכן בחינת חלוקת ההכנסות בשלב זה אינה אפקטיבית. ראוי להבהיר כי בניגוד לטענת העותרת, אין פירוש ההחלטה לבטל את כתב המינוי הראשון כי נסתם הגולל ולא תהיינה הזדמנויות נוספות, בהינתן שינוי נסיבות ובאמצעות הגשת בקשה מתאימה, לשוב ולדון בנושא זה בעתיד.
סוף דבר
העתירה נדחית אפוא. העותרת תישא בהוצאות המשיבים בסך 3,000 ש"ח.
ניתן היום, ו' באב התשפ"ו (20.7.2026).
אלכס שטיין
שופט
יחיאל כשר
שופט
רות רונן
שופטת