פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 19411-08-24
לפני:
כבוד הנשיא יצחק עמית
כבוד השופטת דפנה ברק-ארז
כבוד השופט דוד מינץ
העותרים:
1. סער אברמוביץ'
2. דלית סבוראי-פלג
3. אירן אדלשטיין
נגד
המשיבים:
1. הכנסת
2. ממשלת ישראל
3. ועדת העבודה של הכנסת
4. נציב שירות המדינה
עתירה למתן צו על-תנאי
תאריכי ישיבות:
י"ח תמוז תשפ"ה (14 יולי 2025)
כ"ו אב תשפ"ו (9 אוגוסט 2026)
בשם העותרים:
עו"ד מורן סבוראי, עו"ד מירי גרוס-הורן, עו"ד נאוה פינצ'וק-אלכסנדר
בשם המשיבות 1 ו-3:
עו"ד יצחק ברט
בשם המשיבים 2 ו-4:
עו"ד דניאל מארקס, עו"ד מיכל דניאלי צ'רני
פסק-דין
השופטת דפנה ברק-ארז:
1. העתירה שבפנינו, אשר הוגשה כבר בחודש אוגוסט 2024, נסבה על המגבלות החלות על עובדי מדינה בכל הנוגע להשתתפות בהפגנות או בתהלוכות בעלות אופי מדיני.
2. מבלי לפרט, מלכתחילה התבקשו בעתירה סעדים בשני מישורים עיקריים: במישור החוקתי, העתירה כוונה נגד הכנסת וועדת העבודה של הכנסת, המשיבות 1 ו-3 (להלן: משיבות הכנסת), וביקשה כי נורה על ביטולו של סעיף החוק שמכוחו נקבעות המגבלות – סעיף 1(3) לחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט-1959 (להלן: חוק סיוג פעילות מפלגתית או החוק). כמו כן, במישור המינהלי העתירה כוונה נגד הממשלה ונציב שירות המדינה, המשיבים 2 ו-4 (להלן: משיבי המדינה), ובהקשר זה התבקשנו להורות על ביטול או צמצום של החלטות הממשלה שהתקבלו מכוחו של אותו החוק (לצד הוראות התקשי"ר בנושא), כמו גם על בחינת האפשרות לעדכון אותן ההחלטות. בעיקרו של דבר, נטען בעתירה כי יש להגן על חופש הביטוי גם של עובדי ציבור, ועל כן יש להימנע ממגבלות גורפות שלא לצורך על השתתפות בהפגנות ומחאות.
3. ייאמר כבר עתה כי הדיון בעתירה, ובהתאמה הצו על-תנאי שניתן ביום 20.7.2025, התמקדו בסופו של דבר במישור המינהלי ובסעדים שהופנו כנגד משיבי המדינה. זאת, בין השאר, בשים לב לכך שההסדר החוקי הרלוונטי, שנחקק בשנות ה-50 של המאה הקודמת, חוסה תחת כנפיה של פסקת שמירת הדינים בסעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
4. כדי שהמשך הדברים יהיה ברור נביא את רשימת המגבלות המבוססת על החלטות ממשלה שהתקבלו בנושא לאורך השנים, כפי שזו מקובצת בנוסח משולב של "הודעה על סוגים של עובדי מדינה שעליהם יחולו האיסורים המנויים בחוק" (ראו נספח 1 לתצהיר התשובה משיבי המדינה מיום 7.11.2025) (להלן: רשימת המגבלות):
"בהתאם לסעיף 1 לחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט-1959, מודיעים בזה כי הממשלה לאחר התייעצות עם ועדת העבודה של הכנסת קבעה את הסוגים הבאים של עובדי המדינה ונושאי משרות בשירות המדינה אשר עליהם יחולו האיסורים המנויים בסעיף 1 לחוק האמור:
1) עובד המדינה שדרגתו היא אחת מארבע הדרגות העליונות של הדירוג האחיד;
2) עובד המדינה בדרגה מקצועית שמשכורתה היסודית ההתחלתית אינה נמוכה מן המשכורת היסודית ההתחלתית של הדרגה השלישית שמתחת לדרגה העליונה של הדירוג האחיד (להלן - דרגה מקבילה);
3) עובד המדינה בדרגה נמוכה מהדרגה השלישית שמתחת לדרגה העליונה של הדירוג האחיד, אם לתפקידו נקבע מתח דרגות הכולל את הדרגה השלישית האמורה או דרגה מקבילה;
4) [בטל]
5) [בטל]
6) שופטים, דיינים, חברי בתי דין דתיים וכל נושאי משרה שיפוטית אחרת;
7) רבנים וכהני דתות אחרות ששכרם או חלק משכרם משתלם מאוצר המדינה;
8) שוטרים, סוהרים, פקחים וכל נושאי משרה שיש עמה סמכות חקירה, חיפוש או מעצר;
9) נושאי משרה שיש עמה סמכות להעניק רשיונות או היתרים או סמכות להמליץ על הענקתם;
10) עובדי מחלקת התעסוקה במשרד העבודה;
11) עובדי סעד;
12) עובדי השרות המשפטי;
13) קציני מחוז;
14) פקידי שומה;
15) פקידי גביה;
16) עובדים שהורשו לעשות עסקאות מטעם המדינה;
17) עובדים שבסמכותם לקבל עובדים לשירות המדינה או להמליץ על קבלת עובדים כאמור;
18) מנהלי עבודה;
19) פקידים העוסקים במתן שיכון מטעם המדינה;
20) אחיות ציבוריות."
ניתן להיווכח כי רשימה זו מבוססת על קטגוריות שנועדו לייצר הבחנה על בסיס בכירות בשירות המדינה (סעיפי משנה (1)-(3)) לצד תפקידים ומקצועות שנחשבו בעבר "רגישים" ולכן נכללו ברשימה ללא הגדרה של בכירות (סעיפי משנה (6) ואילך). הרשימה פורסמה בנוסחה המקורי בחודש יולי 1969, למעט שני תיקונים שבוצעו בהמשך באופן נקודתי (רק ביחס לסעיפי משנה (1)-(5)) בשנים 1977 ו-1992 (באמצעות תיקון חקיקה עקיף).
5. בשלב הנוכחי, ובשים לב להתפתחויות שיתוארו, ניתן להתמקד בתיאור קצר של שלבי הטיפול בעתירה.
6. לאחר מספר ארכות, התגובה המקדמית מטעם משיבי המדינה הוגשה ביום 1.12.2024 ובה דווח על עבודת מטה המתנהלת בנציבות שירות המדינה הממוקדת בבחינת ההגדרות של סוגי העובדים המופיעים ברשימת המגבלות, תוך בדיקת הצורך בעדכונה. כן הובהר כי עבודת המטה נוגעת רק לעובדי מדינה שחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן: חוק המינויים) חל עליהם ולא על נושאי משרה ובעלי תפקידים נוספים שמנויים ברשימת המגבלות. בהמשך, הוחלט על העברת העתירה לדיון בפני הרכב.
7. להשלמת התמונה, ביני לביני, ביום 25.9.2024 הוגשה תגובה מקדמית מטעם משיבות הכנסת שבה ביקשו לדחות את הסעד החוקתי על הסף, בשים לב לתחולתה של פסקת שמירת הדינים כאמור לעיל.
8. ביום 10.7.2025 נמסרה הודעת עדכון לקראת הדיון ובה צוין שעבודת המטה בנושא מצויה עדיין בעיצומה. בדיון שהתקיים ביום 14.7.2025 הצדדים חזרו על עיקר עמדותיהם כפי שאלה הובעו בכתובים. בעיקרו של דבר, אף המדינה לא כפרה בצורך לקדם את עבודת המטה בנושא. בהמשך לכך, הוצא צו על-תנאי שהורה למשיבי המדינה "ליתן טעם מדוע לא יושלם תהליך העדכון של ההחלטות הרלוונטיות ליישומו של סעיף 1(3) לחוק".
9. כאמור, תצהיר התשובה מטעם משיבי המדינה הוגש ביום 7.11.2025, ובו נמסר כי נציבות שירות המדינה השלימה את עבודת המטה שקידמה וכי ביום 28.9.2025 היא העבירה את המלצותיה לעדכון רשימת העובדים שעליהם יש להחיל מגבלות בהתאם לפי סעיף 1(3) לחוק (להלן: מסמך ההמלצות). לצד זאת, הוסבר כי נדרשת עבודה נוספת בהמשך לגיבוש המלצות הצוות ועל כן הוצע להגיש תצהיר משלים עד ליום 10.2.2026.
10. תצהיר משלים כאמור הוגש ביום 20.2.206 ובו נמסר כי "לאחר בחינת הדברים במשרד המשפטים, הוחלט כי הדרך המשפטית לעדכון לרשימת סוגי העובדים עליהם חלות המגבלות האמורות היא הדרך של התקנת תקנות על ידי הממשלה". על רקע זה, נטען כי יש לאפשר לממשלה להשלים את עבודת המטה הנדרשת לצורך התקנת התקנות. עוד נטען כי בינתיים תימשך עבודת המטה בנציבות שירות המדינה לקראת יישום מסמך ההמלצות, לצד בחינתה של הרחבת הבחינה גם ביחס לעובדים שחוק המינויים לא חל עליהם. על כן, הוצע לשוב ולעדכן את בית המשפט בעניין זה עד ליום 19.5.2026.
11. בשלב זה ניתנה החלטה שבה התבקשו משיבי המדינה להבהיר, בשים לב לאמור בתצהיר המשלים, "כיצד בדעתם לנהוג בכל הנוגע לאכיפת ההחלטות הקיימות בתקופה שעד להשלמתו של תהליך התקנת התקנות".
12. ביום 26.3.2026 הוגשה הודעה מטעם משיבי המדינה שבה נטען כי העמדה המשפטית שהוצגה אינה סותרת את האפשרות לאכוף את ההחלטות הקיימות. משיבי המדינה הדגישו כי החלטות הממשלה הרלוונטיות עומדות בתקפן בהתחשב במועד שבו ניתנו, וכי עמדתם היא שהפרשנות בדבר הצורך להתקין תקנות צופה פני עתיד בלבד.
13. בהתאם להחלטה שהורתה על כך, ביום 28.5.2026 הוגשה הודעה נוספת על-ידי משיבי המדינה. בהודעה זו צוין כי ביום 3.5.2026 נציבות שירות המדינה הפיצה את המלצותיה לגופים הרלוונטיים. לצד האמור, צוין כי "בעת הזו, משרד ראש הממשלה לא יעסוק בנושא זה. זאת, הן ביחס לקידום עבודת המטה ביחס לסוגי העובדים הנוספים, הן ביחס להתקנת תקנות בידי הממשלה אשר יתייחסו לכלל סוגי העובדים". לבסוף הוצע כי משיבי המדינה יוסיפו ויעדכנו את בית המשפט עד ליום 31.12.2026.
14. לאחר שהטיפול הממושך בעתירה לא הוליד כל פתרון שיגובש בטווח הנראה לעין, נקבע דיון נוסף בפני ההרכב, וזה התקיים ביום 9.8.2026, ללא משיבות הכנסת שאותן פטרנו מהתייצבות. באת-כוח משיבי המדינה עמדה בדיון על חשיבותה של הסוגייה, נוכח מעמדם הרם של חופש הביטוי וחופש ההפגנה. לצד זאת, היא הדגישה את הצורך להשלים את עבודת המטה. בנוסף, התקבל עדכון לגבי הטיפול בנושא גם מאת מזכיר הממשלה שנכח בדיון. מזכיר הממשלה הסביר כי הטעם להשהיית הטיפול בנושא זה בממשלה בעת הנוכחית נוגע לקרבה לתקופת הבחירות, על מנת שלא לשנות בה מן המצב הקיים, נוכח רגישות הדברים. מנגד, באת-כוח העותרים חזרה על טענות העתירה והדגישה את חוסר הבהירות הקיים לשיטתה בדבר המגבלות החלות, נוכח העובדה שאין הסדר עדכני ומותאם בנושא.
15. על מנת שהפן העובדתי של הנושא יהיה בהיר יותר ביקשנו שהמלצותיה של נציבות שירות המדינה (שלא ניתן להן בשלב זה תוקף של החלטה) יוגשו לעיוננו בלבד, בשים לב לכך שאין מדובר עדיין בהחלטות סופיות שניתן להציג לגורמים חיצוניים. לאחר שהתייעצו בעניין זה הודיעו באות-כוח העותרים כי הן מסכימות לכך, וההסכמה ניתנה גם מצד באת-כוח משיבי המדינה ומזכיר הממשלה. מטעמים דומים, לא נציג כאן את ההמלצות עצמן באופן מלא וישיר. יחד עם זאת, נבהיר כי ניתן ללמוד מן ההמלצות היבטים עובדתיים בעלי חשיבות. כך למשל, למדנו מעיון במסמך ההמלצות במישור העובדתי, והדברים אף נאמרו באופן כללי בדיון, כי תמורות שחלו במודל השכר בשירות המדינה בעשרות השנים האחרונות הובילו לכך שהמגבלות המנויות בסעיפי המשנה אשר נועדו לסווג עובדים על פי בכירותם מקיפות מעגל רחב באופן משמעותי של עובדים. אף נטען כי לפי פרשנות מסוימת של המונחים והתאמתם למצב דהיום, המסקנה עשויה להיות שהרשימה חלה על כלל עובדי המדינה – תוצאה שעל פניה אינה תואמת את תכלית החקיקה ואף לא את הכוונה שעמדה ביסוד החלטות הממשלה שצוינו לעיל. חלוף הזמן השפיע גם על אופן הגדרתם של התפקידים בשירות המדינה, כך שלפחות חלק מקבוצות התפקידים שנכללות ברשימה אינן קיימות עוד (למשל, סעיף משנה (13) לרשימת ההגבלות).
16. בשלב זה, בחלוף שנתיים מהגשת העתירה ומשכל הצדדים מודעים לקושי במצב הקיים, הגיעה העת להשלים את הטיפול בנושא. השתלשלות הדברים המתוארת כאן בקצרה מלמדת כי המצב הקיים אינו משביע רצון, וזאת בלשון המעטה. קביעת היקף תחולתן של המגבלות שברשימה לוקה כיום במישור הסמכות נוכח העמדה המשפטית המפורשת של משיבי המדינה עצמם לפיה יש לעשות כן באמצעות התקנת תקנות. כמו כן, ישנו טעם ברור לפגם גם במישור של החובה להפעיל שיקול דעת ולעדכן החלטות נושנות, שמרביתן בנות חצי מאה, כך שיתאימו לנסיבות הקיימות (ראו למשל: בג"ץ 1555/90 "חיים לבעלי-חיים" נ' מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות, פ"ד מה(1) 83 (1990); בג"ץ 986/05 פלד נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 14 לפסק דינו של השופט א' ריבלין (13.4.2005). כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 210-206 (2010)).
17. הדברים מקבלים משנה חומרה בהתחשב בהשלכות שיש לדברים על הגבלה לא מידתית של חופש הביטוי ביחס לקבוצת עובדים שמהווה נתח נכבד מאוכלוסיית המדינה. במלים אחרות, התוצאה הנגזרת של שינוי הנסיבות שחל במשך השנים היא שזכות יסוד, אשר אף אחד מהצדדים לא חולק על חשיבותה, נפגעת באופן רחב משמעותית מן המידה לה כיוונו הכנסת או הממשלה. די להפנות בהקשר זה לדברי ההסבר להצעת חוק סיוג פעילות מפלגתית שציינו כי מטרתו "לתרום ליציבותו של מנגנון העובדים במשרדי הממשלה ולהרחיק את הפקידות הבכירה מפעילות מפלגתית מובהקת ובולטת..." (ההדגשות הוספו).
18. בנסיבות שתוארו, ומאחר שאף הממשלה ובאי-כוחה סבורים שיש מקום לעדכן את רשימת המגבלות, יש מקום להפוך את הצו על-תנאי למוחלט במובן זה שייקבע כי הממשלה תשלים את תהליך התקנת התקנות בנושא בהקדם האפשרי. כן יובהר כי האמור מתייחס לכלל העובדים ובעלי התפקידים שנזכרים ברשימה – הן אלו שחוק המינויים חל עליהם והן אלו שהחוק אינו חל עליהם.
19. באשר לתקופת הביניים עד להשלמת המלאכה לתקופה זו, שבה צפויות להיערך הבחירות לכנסת ה-26, נודעת חשיבות רבה תוך שנדרש איזון בין שני שיקולים נוגדים: מחד גיסא, בתקופת בחירות אין מקום לשינויים משמעותיים, אך מאידך גיסא, זוהי תקופה שבה החלתן של מגבלות שלא לצורך על חופש ההפגנה היא בעייתית במיוחד.
20. בשים לב לעמדה המשפטית לפיה נדרשת התקנת תקנות בנושא, ניתן היה להגיע אף למסקנה לפיה המגבלות הקיימות – שנקבעו כאמור בהחלטת ממשלה בלבד – אינן תקפות מעיקרן ובטלות כולן. אולם, החלת סעד מסוג זה, של בטלות מוחלטת, הייתה מתעלמת מן החשיבות הנודעת ליציבות בתקופת הביניים וכן לשמירה על האינטרס הציבורי שעניינו מבחינת תפקודו של השירות הציבורי ושמירת אופיו הממלכתי (ראו והשוו: בג"ץ 5200/23 כהן נ' בית הדין הארצי לעבודה (12.7.2023)).
21. מתוך התחשבות בכלל השיקולים שהוצגו ובשים לב לעמדתו של מזכיר הממשלה, ראינו להורות על אימוץ ההמלצות (מבלי לנקוט עמדה ביחס להחלטה הסופית שתתקבל) וזאת לתקופת הביניים שעד להשלמת הליך התקנתן של התקנות העדכניות בנושא. אשר על כן, אנחנו מורים כדלקמן:
א. הצו על-תנאי יהפוך למוחלט במובן זה שהממשלה תשלים את התקנת התקנות בנושא עד ליום 1.9.2027. במועד זה יפקע תוקפה של רשימת המגבלות כפי שנקבעה מכוח ההחלטות שהתקבלו, מבלי שיש בכך נקיטת עמדה ביחס להכללת חלק מהן בתקנות שיתקבלו.
ב. עד ליום 1.9.2027 המגבלה המופיעה בסעיף משנה (1) לרשימת המגבלות תישאר בתוקפה אך תעודכן, כך שתחול על "עובד מדינה הנמנה על הסגל הבכיר בשירות המדינה ומשובץ במתח דרגות 44-42 ומעלה בדרוג המח"ר ובדרגות המקבילות בדרוגים האחרים" וזאת חלף "עובד המדינה שדרגתו היא אחת מארבע הדרגות העליונות של הדירוג האחיד".
ג. המגבלות המופיעות בסעיפי משנה (6)-(10), (12), ו-(14)-(16) יעמדו אף הן בתוקפן עד ליום 1.9.2027.
ד. המגבלה המופיעה בסעיף משנה (11) תעמוד בתוקפה עד ליום 1.9.2027 אך תחול על "עובדי השירות הסוציאלי" חלף "עובדי סעד".
ה. המגבלות המופיעות בסעיפי משנה (2)-(3), (13) ו-(17)-(20) – לא יחולו כבר ממועד מתן פסק דיננו זה.
22. למען הסר ספק, יובהר כי מאחר שהדיון בעתירה לא כלל טיעון מעמיק באשר לתוכן המגבלות, ומאחר שעבודת המטה בהקשר זה בעיצומה, לא ראינו לנקוט עמדה לגופן של המגבלות. הדברים אמורים גם ביחס להמלצות נציבות שירות המדינה, שכאמור אינן סופיות, ועיקרן אומץ כמענה זמני לתקופת הביניים כאמור לעיל.
23. למעלה מן הצורך יוער כי במסגרת ההליך חזרו משיבי המדינה פעמים רבות על עמדתם לפיה עבודת המטה שנעשתה עד כה, שבמסגרתה גובשו ההמלצות האמורות, נדרשה רק למי שחוק המינויים חל עליו. מתוך מגמה של הסדרה כוללת לסוגיה, יש לצפות כי עבודה דומה תיעשה אף ביחס ליתר התפקידים המנויים ברשימה שאף לגביהם יובאו בחשבון שיקולים דומים לאלה שהנחו את נציבות שירות המדינה. איננו נוקטים עמדה לגוף הדברים.
24. לקראת סיום, נחזור למושכלות ראשונים: חופש הביטוי הוא נשמת אפה של הדמוקרטיה, והדברים יפים גם ביחס לעובדי ציבור. בעניין זה הבהיר הנשיא מ' שמגר כבר לפני ארבעים שנה כי: "למען חופש הביטוי נוטים לצמצם ככל האפשר את הסייגים בתחום האמור המוטלים על עובדי הציבור. כן אין מטילים על עובד הציבור סייגים כלליים וסתמיים..." (עש"ם 5/86 ספירו נ' נציב שירות המדינה, פ"ד מ(4) 227, 231 (1986)). הדברים נותרו יפים ונכונים כבעת כתיבתם. אכן, בעניינם של עובדי ציבור יש מקום למגבלות על רקע השלכות אפשריות על האופן שבו הם עשויים להיתפס על-ידי מי שנתונים למרות ולהפעלת סמכויות מצדם. אולם, שני שיקולים אלה צריכים להיות מאוזנים זה כנגד זה (להרחבה, ראו עוד: דפנה ברק (ארז) "חופש הביטוי של עובדי-ציבור" עיוני משפט טז 369 (1991)).
25. סוף דבר: העתירה מתקבלת כמפורט בפסקה 21 לעיל. בשים לב להתמשכות ההליך ולתרומה שהייתה לעתירה לקידום הנושא משיבי המדינה יחובו בתשלום הוצאות לעותרים בסך של 20,000 שקלים.
ניתן היום, ה' אלול תשפ"ו (18 אוגוסט 2026).
תוקן היום, ה' אלול תשפ"ו (18 אוגוסט 2026).
יצחק עמית
נשיא
דפנה ברק-ארז
שופטת
דוד מינץ
שופט