פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
בש"א 16906-11-24
לפני:
כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג
המערער:
משרד האוצר
נגד
המשיבים:
1. הממונה על הגמלאות
2. השופטת (בדימ') חנה טרכטינגוט
ערעור לפי סעיף 4א לחוק גמלאות לנושאי-משרה ברשויות השלטון, התשכ"ט-1969
תאריך ישיבה:
ג' תשרי התשפ"ה (25.9.2025)
בשם המערער:
עו"ד אביה גולדין טשיל; עו"ד מיכל לייסר
בשם המשיבה 2:
עו"ד טל מאירסון; עו"ד אלה גור
פסק-דין
ערעור לפי סעיף 4א לחוק גמלאות לנושאי-משרה ברשויות השלטון, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק גמלאות לנושאי-משרה), על החלטת המשיב 1, הממונה על גמלאות שופטים, מיום 19.2.2023 (השופט מ' שפיצר), ביחס לגמלתה של המשיבה 2, שופטת (בדימ') בבית הדין האזורי לעבודה (להלן: המשיבה).
רקע עובדתי והליכים קודמים
החל מיום 28.12.1987, ובמשך 16 שנים, עבדה המשיבה במחלקה המשפטית של המוסד לביטוח לאומי (להלן: המל"ל). במסגרת עבודתה שם, בּוּטחה בהסדר של פנסיה תקציבית. ביום 13.1.2004, מונתה לכהן כשופטת בבית הדין האזורי לעבודה, וכיהנה בתפקיד זה משך 19 שנים נוספות, עד ליום 28.2.2023.
אין מחלוקת, כי במהלך עבודתה הוצגו למשיבה מצגים מפורשים כי היא מבוטחת בהסדר של פנסיה תקציבית – כך נאמר לה באופן רשמי על-ידי הנהלת בתי המשפט, עם כניסתה לתפקיד; כך צוין בתלושי השכר ובטפסים השנתיים שקיבלה לאורך שנות כהונתה, כאשר ממשכורתה, שהוגדרה בתלושים כ"משכורת מבוטחת בפנסיה תקציבית", לא הופרשו כספים לקרן פנסיה צוברת, אלא דמי ניהול בגין הפנסיה התקציבית. גם תנאי העסקה נוספים של המשיבה נקבעו בהתאם לכך, לרבות העדר מענקים כספיים מסוימים, והאופן בו נמנו ימי כתיבה מהבית וימי חופשה ארעית שקיבלה.
מנקודת המבט של המשיבה, סימנים אשר עשויים להצביע על קיומה של בעיה בהקשר זה, הופיעו לראשונה בשנת 2019. במועד זה התבקשה על-ידי הנהלת בתי המשפט לתת הסכמה "להעברת נתונים לנציבות שירות המדינה לצורך ביצוע תחשיב סך פער העלויות – בין עלות הפנסיה התקציבית לצוברת". המשיבה נתנה הסכמה להעברת הנתונים, אך הזמן חלף ולא נמסר לה דבר נוסף בקשר לכך. בחודש אוקטובר 2021, הודיעה המשיבה על כוונתה לפרוש מכהונת השיפוט בעוד כשנה וחצי, תוך שהיא מציינת כי במועד זה ימלאו מעל 35 שנה לתקופת העסקתה בשירות המדינה, וכי הגיעה לגיל המזכה אותה בפרישה לפנסיה תקציבית.
ביום 12.12.2022, כחודשיים לפני מועד פרישתה המתוכנן, נשלחה אל המשיבה הודעת דוא"ל מהנהלת בתי המשפט, שכותרתה "הצעת משרד האוצר – סיווג פנסיוני", ובה הוצג לה תחשיב הסדר פנסיוני מוצע, "בהמשך לשיחות שקוימו עימך אודות סיווגך הפנסיוני, ולהסכמתך להעברת פרטים למשרד האוצר לצורך קבלת הצעת פשרה". במסגרת התחשיב, הוצע לשלם למשיבה את סכומי-הכסף שהיו מופרשים בעבורה על-ידי המדינה, לו הייתה מסווגת במהלך כהונתה כשופטת תחת הסדר של פנסיה צוברת, תשלום נוסף כנגד 66% מהסכומים שהיו מופרשים על-ידה במקרה זה, וכן את התשואה המשוערת שהייתה מתקבלת על סכומי ההפרשות במהלך השנים (להלן: פנסיה צוברת רעיונית).
המשיבה השיבה מיד כי היא עומדת על סיווגה בהסדר של פנסיה תקציבית, וכי מעולם לא נתנה הסכמה לניהול משא-ומתן לצורך קבלת הצעת פשרה. עוד כתבה, כי את טענותיה בנושא תעלה בפני הממונה על גמלאות השופטים (להלן: הממונה), לכשתתבקש לעשות זאת.
ביום 19.12.2022, הגישה המשיבה טיעונים בעניין זה אל הממונה, לאחר שנתבקשה לעשות כן. הטיעונים הועברו מטעם הממונה אל הלשכה המשפטית של המערער, משרד האוצר, אשר התבקש להגיש עמדה מטעמו עד ליום 15.1.2023. לאחר שחלף המועד ולא הוגשה כל תגובה מטעם המערער, ובהתחשב במועד הפרישה שהלך והתקרב, ביקשה השופטת, ביום 25.1.2023, כי תינתן החלטה בעניינה. ביום 19.2.2023, כשבוע לפני מועד הפרישה, ולאחר פניה נוספת למערער אשר לא נענתה – נתן הממונה את החלטתו, ובה נקבע כי למשיבה זכאות לפנסיה תקציבית בגין תקופת כהונתה כשופטת. עוד נקבע, באופן פרטני, כי את גובה הגמלה וכן את הפיצוי המגיע לה בגין ימי מחלה לא מנוצלים, יש לחשב תוך צירוף שתי התקופות בהן המשיבה הועסקה, במל"ל ובמערכת בתי המשפט. את משמעותן של קביעות אלו, כמו גם את הנימוקים שביסודם, אפרט בהמשך.
ביום 28.2.2023, הוגשה לממונה עמדת המערער בעניינה של המשיבה, ועמה בקשה לעכב את ביצוע החלטתו ולשקול אותה מחדש. ביום 5.3.2023, נתן הממונה החלטה משלימה, ולפיה שב ושקל את הדברים, לאחר קבלת עמדת המערער, אך לא מצא לנכון לשנות מהחלטתו.
חרף החלטת הממונה, ביום 30.3.2023, קיבלה המשיבה מכתב מהמערער, על דעת היועצת המשפטית לממשלה, ובו נמסר לה כי לא תשולם לה פנסיה תקציבית, מאחר שאינה זכאית לכך לפי דין. בעקבות זאת, ולאחר שפניות אל המערער לא הועילו, נאלצה המשיבה להגיש עתירה לבג"ץ. ביום 27.5.2024, לאחר דיון שהתקיים בעניין וצו על-תנאי שהוצא נגד המשיבים, ביניהם המערער, ניתן פסק דין המורה לשלם למשיבה גמלה בהתאם להחלטת הממונה. במסגרת פסק הדין, נמתחה ביקורת על התנהלות המערער, אשר עשה דין לעצמו והתעלם מהחלטת הממונה "כאילו הייתה בגדר המלצה לא מחייבת, בגדר 'לָא שְׁרִירִין וְלָא קַיָמִין'". בהקשר זה, נדחתה טענת המשיבים כי הממונה כפוף ליועצת המשפטית לממשלה, שהיא הפרשן המוסמך של הדין עבור הרשות המבצעת; זאת, בין היתר, מאחר שהדבר מוביל לפגיעה בעקרון הפרדת הרשויות ובעצמאות הרשות השופטת. בצד זאת, נדרש בית משפט זה למסלול הראוי לתקיפת החלטתו של הממונה, וקבע כי יש לפרש את זכות הערעור הנתונה בסעיף 4א לחוק גמלאות לנושאי-משרה למי ש"רואה עצמו מקופח" מהחלטת הממונה, ככזו המאפשרת גם למדינה להגיש ערעור על החלטה זו (בג"ץ 3989/23 טרכטינגוט נ' מנהלת מינהלת הגמלאות (27.5.2024) (להלן: עניין טרכטינגוט)).
מכאן הערעור שלפנַי, אשר הוגש מכוח הסעיף האמור.
במסגרת ההליך, הגישה המשיבה תשובה לערעור (המשיב 1, הממונה, סווג לבקשתו כמשיב פורמלי). ביום 25.9.2025, התקיים דיון במעמד הצדדים, ובסופו הוּצע להם להסמיך את בית המשפט לפסוק בדרך של פשרה לפי סעיף 79א לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. ביום 17.12.2025, לאחר שהודיעו כי לא הצליחו להגיע להסכמות, הוריתי לצדדים, לבקשת המערער ובהסכמת המשיבה, להגיש השלמות טיעון, ואֵלו הוגשו בימים 3.2.2026 ו-22.3.2026.
רקע נורמטיבי
בטרם נצלול להצגת נימוקיו של הממונה ולטענות הצדדים בערעור, ועל מנת שאלו יהיו נהירים, אסקור בקצרה את סעיפי החוק שפרשנותם עומדת ביסוד המחלוקת שבין הצדדים. מפאת חשיבות הוראות הסעיפים הללו, אביא אותם כלשונם:
1. לנושאי המשרה המפורטים בתוספת ולשאיריהם ישולמו, מאוצר המדינה, גמלאות ותשלומים אחרים נוספים כפי שייקבע בהחלטות הכנסת [...].
1א. (א) על אף האמור בסעיף 1, לא ישולמו גמלאות מאוצר המדינה לנושאי משרה כאמור בו שהחלו בכהונתם לאחר יום כ"ט באייר התשנ"ט (15 במאי 1999) (להלן – היום הקובע) ולשאיריהם, וזכויותיהם לגמלה יבוטחו בקופת גמל [...].
(ב) הוראת סעיף קטן (א) לא תחול על מי שערב תחילת כהונתו כנושא משרה היה מועסק בשירות המדינה ולגבי העסקתו זו חלו הוראות חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן – חוק הגמלאות), לענין תשלום קצבה מאוצר המדינה, אלא אם כן ביקש, בתוך שנה ממועד תחילת תקופת כהונתו, שזכויותיו יבוטחו בקופת גמל כאמור בסעיף קטן (א).
סעיף 1 לחוק גמלאות לנושאי-משרה, קובע זכות של נושאי-משרה שונים, ביניהם שרים, חברי-כנסת ושופטים, לקבלת "גמלאות מאוצר המדינה", דהיינו פנסיה תקציבית. במאמר מוסגר אציין, כי זכותם של עובדים אחרים בשירות המדינה לקבלת פנסיה תקציבית, מעוגנת בחיקוק אחר – חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן: חוק גמלאות המדינה).
כחלק מהרפורמה הכללית שנערכה בשירות הציבורי, למעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת, נחקק סעיף 1א(א) לחוק גמלאות לנושאי-משרה. סעיף זה קובע הוראת מעבר, לפיה נושא-משרה המתמנה לאחר המועד הקובע – יום 15.5.1999 – אינו זכאי לפנסיה תקציבית, והוא יבוטח בהסדר של פנסיה צוברת (להלן: הוראת המעבר). לצד זאת, בסעיף 1א(ב) לחוק, נחקק חריג להוראת המעבר, המאפשר למי שהיה מועסק קודם לכן בשירות המדינה, והיה זכאי לפנסיה תקציבית, להתמנות כנושא-משרה גם לאחר המועד הקובע, מבלי לאבד את זכויותיו הפנסיוניות הקודמות (להלן: החריג). החריג חל בהתקיים שני תנאים מצטברים: (1) ערב מינויו "היה מועסק בשירות המדינה"; (2) לגבי העסקה זו "חלו הוראות [חוק גמלאות המדינה], לענין תשלום קצבה מאוצר המדינה".
כזכור, המשיבה מונתה לשיפוט בשנת 2004, לאחר המועד הקובע. שאלת עמידתה בשני תנאים אלו, היא אפוא השאלה המרכזית שבבסיס חילוקי הדעות בין הצדדים.
נימוקי החלטת הממונה
בהחלטתו, קבע הממונה, כי המשיבה זכאית לפנסיה תקציבית, שכן מתקיימים לגביה שני התנאים הקבועים בחריג. בהתייחס לתנאי הראשון, ציין הממונה כי המונח "שירות המדינה" לא הוגדר בחוק גמלאות לנושאי-משרה, ומשכך יש לפרשו בהתאם להקשרו ובשים לב לאופיו של המל"ל כגוף סטטוטורי, הכפוף לפיקוחו של שר העבודה והרווחה, נתון לביקורת מבקר המדינה, ואשר תקציבו מאושר על-ידי משרד האוצר. לשיטת הממונה, מאפיינים אלו מלמדים כי המל"ל הוא "אורגן של המדינה" ולפיכך הוא "נכלל בהגדרה שבחוק [גמלאות לנושאי-משרה] כ-'שירות המדינה' ומכאן שלצורך זה גם עובדיו הם בגדר מי שהועסק בשירות המדינה קודם למינויו לשיפוט".
בהתייחס לתנאי השני לחריג, הזכיר הממונה את סעיף 22(ב) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: סעיף 22 וחוק המל"ל), הקובע כי "תנאי עבודתם של עובדי המוסד יהיו כתנאי העבודה של עובדי המדינה". בהמשך לכך ציין הממונה, כי חוק גמלאות המדינה חל גם על עובדי המל"ל, בהתאם לסעיף 105 לחוק זה, וכי "אופן יישומם של החוק וכלל ההסדרים הנוהגים על פיו ב[מל"ל], המתבצע בפועל על ידי מנהלת הגמלאות במשרד האוצר, נעשה בצורה זהה בגינם של עובדי המדינה ו[המל"ל]". עוד נקבע כי המונח "אוצר המדינה", בהקשר לתשלומי גמלאות, הוא "מונח כללי שמשמעותו תשלומים המשולמים על ידי המדינה", ועל כן, הוא מכיל גם את קופת המל"ל.
משהוברר כי שני התנאים מתקיימים בקשר למשיבה, קבע הממונה כי המשיבה באה בגדריו של החריג להוראת המעבר, ולפיכך היא זכאית להיות מבוטחת בפנסיה תקציבית, גם בגין תקופת כהונתה כשופטת. לדברים אלו הוסיף, כי לטעמו, "יש לתת משקל משמעותי גם לנסיבות המקרה". בהקשר זה ציין הממונה את המצגים שניתנו למשיבה על-ידי הגורמים המוסמכים בהנהלת בתי המשפט; את תלושי השכר שקיבלה; את העובדה שלא הופרשו עבורה כספים לקרן צוברת במהלך כהונתה; ואת הסתמכותה בפועל, הבאה לידי ביטוי בכך ש"עתידה הכלכלי ומועד פרישתה של המשיבה תוכננו בהתאם לזכאותה לקבל פנסיה תקציבית בעת פרישתה", בעוד שעד למחצית השנייה של שנת 2022 לא נמסרה לה הודעה רשמית כלשהי, לפיה יתכן ויחול שינוי במערך הזכויות הפנסיוניות שלה. לדבריו, "נסיבות אלו תומכות במסקנה [...] לפיה המשיבה זכאית לתשלומי גמלה בהתאם להסדר הפנסיה התקציבית אליו היא שויכה בדין".
לסיום, ובהתאם לקביעות אלו, הוסיף הממונה שתי הוראות פרטניות הנוגעות לאופן חישוב גובה הגמלה וכן תשלומים נוספים, להם זכאית המשיבה עם פרישתה. ההוראה הראשונה, עניינה בצירוף תקופות העסקתה של המשיבה, במל"ל ובמערכת בתי המשפט, לגבי סעיף 9 להחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (נושאי משרה שיפוטית ושאיריהם), התשמ"א-1981 (להלן: החלטת גמלאות שופטים). משמעות ההוראה, בעיקרו של דבר, היא כי במסגרת חישוב גובה הגמלה, אחוזי הזכאות שצברה המשיבה בכל אחת משנות עבודתה במל"ל יוכפלו במשכורתה האחרונה כשופטת, ולא במשכורתה האחרונה במל"ל. ההוראה השנייה היא, כי בחישוב הפיצוי לו זכאית המשיבה עם פרישתה, בגין ימי מחלה שלא ניצלה, יש לכלול גם את ימי המחלה שצברה בתקופת העסקתה במל"ל, בהתאם לסעיף 5א(ד) להחלטת משכורת נושאי משרה שיפוטית, התשמ"א-1981 (להלן: החלטת משכורת שופטים).
טענות הצדדים
טענות הצדדים בהליך דנן, סובבות סביב שלוש סוגיות מרכזיות בהחלטתו של הממונה: הראשונה – זכאותה של המשיבה לפנסיה תקציבית לפי חוק; השנייה – המצגים שניתנו למשיבה לאורך כהונתה, הסתמכותה עליהם, ונפקותם המשפטית; השלישית – הוראותיו הפרטניות של הממונה לגבי צירוף תקופות וצבירת ימי מחלה.
אשר לסוגיה הראשונה, הנוגעת לזכאותה של המשיבה לפי חוק – לשיטת המערער, תנאיו של החריג בחוק גמלאות לנושאי-משרה אינם מתקיימים אצל המשיבה. לדבריו, בגדרי התיבה "מועסק בשירות המדינה" נכנס רק מי שהמדינה היא מעסיקתו – ואילו המל"ל הוא תאגיד סטטוטורי בעל אישיות משפטית נפרדת, שאינו חלק משירות המדינה. בנוסף נטען, כי את המונחים "שירות המדינה" ו"עובד מדינה" יש לפרש בהתאם למוּבנם בחוק גמלאות המדינה, כך שבגדרם יבוא רק מי שהתמנה בהתאם לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 – זאת, להבדיל מעובדי המל"ל, המתמנים בפרוצדורה אחרת. עוד נטען, כי חוק גמלאות המדינה חל על עובדי המל"ל באופן עקיף בלבד, תוך שנקבע בסעיף 105(ב) לחוק זה, כי גמלאותיהם תשולמנה מ"קופת התאגיד", להבדיל מגמלאות עובדי המדינה המשולמות מ"אוצר המדינה".
מן העבר השני, סומכת המשיבה את ידיה על פרשנותו של הממונה את החריג. לגבי התנאי הראשון, מדגישה המשיבה כי המל"ל מתוקצב מאוצר המדינה, פועל כזרוע של הממשלה, וחקיקת שירות המדינה הוּחלה גם על עובדיו. לגבי התנאי השני, טוענת המשיבה, כי חוק גמלאות המדינה הוּחל ישירות על עובדי המל"ל, כאשר ההבחנה בין "אוצר המדינה" ל"קופת התאגיד", משקפת התחשבנות פנימית בלבד של מינהלת הגמלאות במשרד האוצר. עוד נטען, כי יש לפרש את החריג על רקע ההסדרים המקבילים שנעשו במסגרת הרפורמה בשירות המדינה למעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת, אשר בבסיסם הבחנה בין 'עובדים חדשים' ו'עובדים קיימים', תוך שהרפורמה מכוונת להשפיע רק על הראשונים. כך למשל, מפנה המשיבה לסעיף 107ב(3) לחוק גמלאות המדינה, אשר מכוחו עובדים במל"ל שעברו לשירות המדינה, לאחר המועד הקובע, שומרים על זכותם לפנסיה תקציבית. המשיבה גורסת כי פרשנותו המצמצמת של המערער, תביא לאפליה שרירותית לא רק בינה לבין שופטים אחרים שהועסקו קודם לכן בשירות המדינה, אלא אף ביחס לעובדים אחרים שעבדו לצִדה במל"ל, והמשיכו כמוה לתפקידים שונים בשירות המדינה – הם, שחוק גמלאות המדינה חל עליהם, ישמרו על זכאותם לפנסיה תקציבית; בעוד שהיא, שמונתה לשפיטה, וחוק גמלאות לנושאי-משרה חל עליה, תאבד זכאות זו.
אשר לסוגיה השנייה, הנוגעת למצגים שניתנו למשיבה ולהסתמכותה עליהם – בעניין זה טוען המערער, כי אין לנסיבות אלו כל רלבנטיות לבחינת זכאותה של המשיבה לפנסיה תקציבית; זאת, מאחר ש"הדין אינו מאפשר [...] להעניק פנסיה תקציבית המשתלמת מכוח החוק, בהיעדר זכאות חוקית לכך", אף במקרים שבהם נפלה טעות בסיווג הפנסיוני, שהובילה למצגים שגויים ביחס לעובד. לדבריו, מצגים אלו עשויים, לכל היותר, לזכּות את המשיבה בפיצויי הסתמכות, המעמידים אותה במקום בו היתה אלמלא הטעות בסיווג, אך לא להקים לה זכות פנסיונית שאינה נתונה לה. מעבר לזאת, נטען כי גם במישור העובדתי, לא הוכיחה המשיבה שנגרם לה "נזק משמעותי" בעקבות אותם מצגים שגויים. לדברי המערער, אף שהחל ממרץ 2019 "ברור היה למשיבה [...] כי המצב הפנסיוני שלה אינו כתמול שלשום", ובשנת 2022 "חוסר הוודאות באשר לסיווגה הפנסיוני זעק לשמיים", לא ביקשה המשיבה להמשיך לכהן כשופטת כדי להגדיל את הגמלה שתקבל במסגרת פנסיה צוברת, ככל שייקבע כי היא אינה זכאית לפנסיה תקציבית.
המשיבה, מצדה, חלקה על טענות אלו בשני המישורים. במישור המשפטי, הציגה המשיבה פסיקות שונות של בית משפט זה ושל בית הדין הארצי לעבודה, אשר בהן, לשיטתה, הוענקו "זכויות בפנסיה תקציבית [...] לא מתוקף חוק גמלאות המדינה, אלא מכוח עילות חיצוניות, הקשורות לדיני חוזים ולדיני תום לב". בתגובה לטענותיו של המערער, שביקש לאבחן את העניין שעל הפרק מפסיקות אלו, טענה המשיבה, כי אף מדבריו עולה ש"בהתקיים נסיבות של הפרת חובות גילוי ו/או פעולה בחוסר תום לב ו/או 'התנהלות מוקשית' (כך בניסוחו של המערער), נקבעות זכויות פנסיה, גם תוך חריגה מהוראות חוק הגמלאות". במישור העובדתי, טענה המשיבה, כי המצגים הובילו ל"הסתמכות משולשת" מצדה: בכניסתה לתפקיד, נוכח ההצהרה המפורשת שניתנה לה על-ידי הנהלת בתי המשפט כי היא זכאית לפנסיה תקציבית; לאורך כהונתה, לנוכח המצגים המתמשכים בתלושי השכר ובתנאי עבודתה; ובעת פרישתה, לאחר שניתנה החלטת הממונה, אשר אישרה את זכאותה לפנסיה תקציבית.
אשר לסוגיה השלישית, הנוגעת להוראותיו הפרטניות של הממונה – לגבי ההוראה הראשונה, הנוגעת לצירוף התקופות, טען המערער כי סעיף 9 להחלטת גמלאות שופטים מאפשר צירוף תקופות רק לנושאי-משרה ששירתו קודם לכן ב"שירות המדינה כעובד המדינה", כאשר בהתאם לשיטתו, המשיבה אינה נמנית עליהם. המשיבה, מנגד, טענה כי יש לדחות רכיב זה בערעור על הסף, משטענות אלו כלל לא הועלו לפני הממונה; ולגופו של עניין, לנוכח הפרשנות הנכונה למונח "שירות המדינה", כפי שנטען בסוגיה הראשונה לעיל. בעניין ההוראה השנייה, הנוגעת לפיצוי בגין ימי מחלה, טען המערער כי סעיף 5א(ד) להחלטת משכורת שופטים מאפשר לשמור על ימי מחלה שנצברו בשירות קודם, רק למי ש"עובר לתחילת כהונתו עבד בשירות המדינה". המשיבה, מצִדה, דחתה טענות אלו, מאותם טעמים שהעלתה ביחס להוראה הראשונה.
דיון והכרעה
לאחר שעיינתי בטענות הצדדים מזה ומזה, בכתב ובעל-פה, ושקלתי את נימוקיהם – באתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות, על כל חלקיו. אפרט את נימוקַי.
הסוגיה הראשונה – תחולת החריג בחוק גמלאות לנושאי-משרה על המשיבה
כאמור, הצדדים דנו באריכות בשאלת פרשנותו של החריג המעוגן בסעיף 2א(ב) לחוק גמלאות לנושאי-משרה, ובשאלה האם הוא כולל רק עובדי מדינה המתמנים בהתאם לחוק המינויים, או שמא יש להרחיב את פרשנות המונחים המופיעים בו ולכלול בגדרו גם קבוצות נוספות. בעניין זה פַּרְשׂוּ הצדדים בהרחבה טענות וראיות שונות התומכות בעמדותיהם. אכן, הסוגיה אינה פשוטה. חוק גמלאות לנושאי-משרה אינו מגדיר את המונח "שירות המדינה", ואף בהליך החקיקה קשה למצוא רמזים וסימנים שיכולים להנחות את דרכנו בשרטוט גבולותיו של החריג ובהבנת התכליות שבבסיסו. הצדדים נאלצו אפוא להרחיק את עדויותיהם ולבחון את משמעות המונח בחוקים אחרים, להשוות את החריג להסדרים קרובים מקבילים, ולטעון באשר לתכליות הכלליות של הרפורמה בשירות הציבורי למעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת.
עם זאת, סבורני כי מחלוקת פרשנית זו, באשר לתחולה הישירה של החריג, אינה מחויבת לשם הכרעה בערעור. זאת, מאחר שאף אם נאמץ את פרשנותו המצמצמת של המערער ללשון הסעיף, אין הדבר פוסל את האפשרות לתחולה עקיפה של החריג על המשיבה, בהתאם להוראותיו של סעיף 22 לחוק המל"ל. סעיף זה קובע, כי "מינוים של עובדי [המל"ל] לפי סעיף זה יהיה לפי הכללים הקבועים למינוי עובדי המדינה, בשינויים שהענין מחייבם, ותנאי עבודתם של עובדי [המל"ל] יהיו כתנאי העבודה של עובדי המדינה". בטרם אצביע על משמעות הסעיף לענייננו, ארחיב קמעא על אודות הרקע לחקיקתו.
סעיף 22 הופיע כבר בגלגולו הראשון של חוק המל"ל, כסעיף 82(ב) לחוק הביטוח הלאומי, התשי"ד-1953 (לשם הבהירות, אתייחס להלן גם לגלגוליו הקודמים של הסעיף לפי מספרו כיום, קרי, סעיף 22). כפי שעולה מדיוני הוועדות, בהכנת החוק התעוררה שאלה יסודית לגבי אופן הקמת המל"ל ויחסו למוסדות הממשלתיים האחרים. כך הסביר עו"ד צבי בר-ניב, היועץ המשפטי דאז של משרד העבודה, שהיה בין מנסחי הצעת החוק:
"מקובלות שלוש דרכים להנהלת הביטוח הלאומי: האחת היא, שהביטוח הלאומי הוא אורגן ממשלתי, ואז צריך לדאוג לכך שאם כי הוא אורגן ממשלתי יהיה נפרד מבחינת הנכסים והכספים – ולשמור מכל משמר שהאוצר לא ישים ידיו על כספי המוסד וחובותיו; ישנה דרך קיצונית שניה – הביטוח הלאומי מתנהל על-ידי מוסדות בלתי-תלויים לחלוטין, של המבוטחים. דרך זו מקבלת בעיקר באותן הארצות שבהן הביטוח אינו חובה ואיננו מקיף את כל האוכלוסיה והוא נתון בעיקר בידי הרשויות המקומיות וגופים וולונטאריים; הדרך השלישית היא שיש ביטוח חובה הכולל את כל התושבים והמוסד הוא אוטונומי, כדי לתת למבוטח את ההרגשה שעניניו נחתכים על-ידי נציגיו המיוחדים.
אנו נקטנו בדרך הסינטזה. אנו מקימים את המוסד לביטוח לאומי כגוף ממלכתי, אך לא ממשלתי. [...] ישנה סכנה שאם המוסד יהיה לגמרי ממשלתי, לא ידעו להתעלות על הצרכים הזמניים של הממשלה ולשמור על אינטרס הביטוח לזמן ארוך. כוונתנו היתה להבטיח גם שליטה ציבורית וגם סמכות אקטיבית של הממשלה" (פרוטוקול ישיבה 18/ב של ועדת משנה (של ועדת העבודה) לחוק הביטוח הלאומי, הכנסת ה-2, 2 (8.4.1953) (להלן: פרוטוקול 18/ב)).
הצעה זו, להקמת המל"ל כגוף עצמאי הנפרד מיתר גופי הממשלה, התקבלה בסופו של דבר ועוּגנה בחוק. אולם, הטעמים שעמדו ביסודה לא הצדיקו, לשיטת המחוקק, לשנות את מעמדם של עובדי המל"ל ביחס למעמדם של יתר עובדי המדינה. משכך, ובמסגרת אותה ההצעה, נוסף סעיף 22, אשר השווה את תנאי עבודתם של עובדי המל"ל לתנאי עבודתם של עובדי המדינה. כפי שהוסבר במליאת הכנסת: "אשר למנגנון, רוב הוועדה חושב שהמנגנון צריך להיות מנגנון מינהלתי ולא מנגנון עסקני. כל מנגנון [המל"ל] יתמנה כמו מנגנון המדינה. מה עובדי המדינה מתמנים על-ידי הכרזות, כן גם עובדי המוסד לביטוח. תנאי עבודתם יהיו כתנאי עבודתם של עובדי המדינה" (פרוטוקול ישיבה 321 של הכנסת ה-2, 172 (18.11.1953). כן ראו: פרוטוקול 18/ב, עמוד 6).
לאורך השנים, יוּשַׂם ונדון סעיף 22 בפסיקותיו של בית משפט זה ושל בית הדין הארצי לעבודה. בין היתר, נקבע כי הוא חל רק על עובדי המל"ל שאינם משתייכים למועצת המל"ל ולרובד ההנהלה הבכיר של הארגון (בג"ץ 2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נב(3) 630, 646 (1998)); וכי הוראתו של הסעיף מחייבת את הרשות בפן המינהלי, אך אינה מונעת משא-ומתן קיבוצי לשיפור תנאיהם של עובדי המל"ל מעבר לתנאיהם של עובדי המדינה, ואינה גורעת מהתחייבויותיו החוזיות של המל"ל כלפיהם (דיון (עבודה ארצי) 3-160/מה אלטשולר – המוסד לביטוח לאומי, פד"ע יח(1) 472, 475 (1987) (להלן: עניין אלטשולר); דיון (עבודה ארצי) 2-10/מה אלטשולר – רשות ניירות ערך, פד"ע יח(1) 85, 88-87 (1986)). כמו כן נקבע, כי הזכות להשוואת תנאים איננה "זכות אוטומטית", ולעיתים מדובר ב"זכות בלתי-בשלה", שכן כאשר עובדים מסוימים במל"ל דורשים השוואת תנאים עם קבוצה מסוימת בשירות המדינה, יש צורך להראות כי קיים בסיס להשוואה עם אותה קבוצה, תוך שלילת שונוּת רלבנטית (עניין אלטשולר, עמוד 476; עס"ק (עבודה ארצי) 38740-12-12 מדינת ישראל – ארגון סגל המחקר במערכת הבטחון, ברפאל ובמשרד ראש הממשלה, פסקה 35 (13.5.2014) (להלן: עניין סגל המחקר); ע"ע (ארצי) 988-10-11 עוזי שוחט – המוסד לביטוח לאומי (19.11.2012)).
עוד נפסק בקשר לסעיף 22, כי "המונח 'תנאי עבודתם' של עובדי [המל"ל] חל אף על זכויותיהם לגמלה" (עק"ג (ארצי) 46429-10-20 מבטחים מוסד לבטוח סוציאלי של העובדים בע"מ – מילמן, פסקה 36 (29.5.2022)). פסיקה זו עולה בקנה אחד עם סעיף 105 לחוק גמלאות המדינה, אשר עיגן את זכותם של עובדי המל"ל (כמו גם עובדי תאגידים סטטוטוריים נוספים, לגביהם נחקקו הוראות דומות), להשוואת תנאי הפנסיה שלהם עם עובדי שירות המדינה: "בכל מקום שנקבע בחוק כי תנאי עבודתם של עובדי תאגיד שהוקם על פי חוק הם כתנאי עבודתם של עובדי המדינה, יהיו הרשויות הפועלות לפי חוק זה מוסמכות לפעול גם לגבי עובדי התאגיד, כאילו היו עובדי המדינה".
עיגון נוסף לתחולתו של סעיף 22 בקשר לזכויות הפנסיה של עובדי המל"ל, באופן ספציפי, ניתן למצוא בהסכם שנחתם בין המל"ל לבין ממשלת ישראל ביום 15.10.1986 (פורסם ברשומות, י"פ התשמ"ז 1004, 1005). הסכם זה נחתם "הואיל ובהתאם [לחוק המל"ל] תנאי עבודתם של עובדי [המל"ל] הם כתנאי עבודתם של עובדי מדינה", כאשר מטרתו היא "שמירת רציפות זכויות הגימלה של עובדים העוברים משירות המדינה לשירות [המל"ל] או משירות [המל"ל] לשירות המדינה". בהתאם, קובע ההסכם כי "תקופות שירותו המצטברות של עובד במדינה וב[מל"ל] יובאו בחשבון לצורך חישוב הזכויות לגימלה", וכן ש"גימלה תשולם לעובד על ידי המוסד המקבל בעד תקופת השירות המצטבר", תוך פירוט הסדרי שיפוי בין הגופים ותשלום השתתפות יחסית על-ידי "המוסד המעביר".
מה משמעותו של סעיף 22 לענייננו? המערער חזר מספר פעמים על הטענה כי סעיף 22 תומך בעמדתו, לפיה עובדי המל"ל אינם עובדי מדינה, "שהרי אם היו כאלה לא היה צורך בהוראה מעין זו". אף אם בטענה זו, כשלעצמה, יש ממש – איני רואה כיצד יש בה כדי לשרת את עמדתו של המערער. בסופו של דבר קבע החוק, כי יש להשוות את תנאיהם של עובדי המל"ל לתנאיהם של עובדי המדינה, וקביעה זו ניצבת בניגוד ישיר לגישת המערער.
החריג שנקבע להוראת המעבר בחוק גמלאות לנושאי-משרה, העומד בלב ענייננו, משליך גם הוא ומשתלב בתנאי העבודה של עובדים בשירות המדינה. סעיף החריג למעשה מבטיח לעובדי מדינה ותיקים, המבוטחים בפנסיה תקציבית, את שמירת זכויותיהם הפנסיוניות, אף אם יתמנו לאחר המועד הקובע למשרות ברשויות השלטון. כך למשל, נשווה לנגד עינינו יועצת משפטית בת-דמותה של המשיבה, אשר הועסקה באחד ממשרדי הממשלה ובוטחה בפנסיה תקציבית. בדומה למשיבה, מונתה אותה יועצת לשיפוט, לאחר המועד הקובע. אין חולק כי בהתאם לחריג, הגם שמונתה לאחר המועד הקובע, היא תשמור על זכותה לביטוח בפנסיה תקציבית, גם במסגרת תקופת כהונתה כשופטת. בכך היא למעשה נהנית מהיבט מסוים שהוא חלק ממכלול תנאי העבודה של עובדים בשירות המדינה.
במאמר מוסגר אציין, כי דומה שהגיונו של החריג בצדו: ברי, כי לא היינו רוצים לתמרץ עובדי מדינה מוכשרים לקפוא על השמרים ולא להתקדם בסולם הדרגות, רק מחשש שמא יאבדו את זכויותיהם הפנסיוניות. אדרבה, לטובת האינטרס הציבורי, אנו מעוניינים כי אלו יתקדמו וישפיעו מכישרונם ומניסיונם המצטבר על תחומים הולכים ומתרחבים.
אם כן, מקום שבו עובדי המדינה נהנים מתנאי עבודה מעין זה, המאפשר להם לשמור על זכויותיהם הפנסיוניות הקיימות, הרי שכמצוות סעיף 22 – ובאין הוראה חוקית ספציפית נוגדת – גם עובדי המל"ל צריכים להנות ממנו. לפיכך, גם אם נקבל את פרשנות המערער, לפיה החריג מכוון את תחולתו הישירה על עובדי שירות המדינה, במובן המצומצם של המונח, הרי שסעיף 22 מחיל אותו באופן עקיף גם על עובדי המל"ל. למעשה, ביסוד סעיף 22 מצויה ההנחה המעשית, כי תנאי העבודה של עובדי המדינה לא ינוסחו בכל מקום ומקום שבו הם מוזכרים כך שיחולו גם על עובדי המל"ל; חלף זאת, קובע סעיף 22 הוראה כללית אחת, המפרשת את תנאי עבודתם של עובדי המדינה "בשינויים שהענין מחייבם", כך שיחולו גם על עובדי המל"ל.
המערער הפנה בטיעוניו לפסיקות בית הדין הארצי לעבודה, לפיהן סעיף 22 אינו מקנה זכות 'אוטומטית'. ברם, פסיקות אלו התייחסו למצבים שבהם תבעו עובדי המל"ל השוואת תנאים עם קבוצה מסוימת מקרב עובדי המדינה, ואז אכן צריך היה לוודא כי יש בסיס להשוואה זו. בענייננו, לפי פרשנותו של המערער עצמו, החריג חל ביחס לכלל עובדי המדינה המתמנים בהתאם לחוק המינויים; לפיכך, אין כל צורך לבחון שוני רלבנטי, ומדובר ב"זכות בשלה" שיש להחיל על עובדי המל"ל באופן מיידי (ראו למשל: עניין אלטשולר, בעמוד 476; עניין סגל המחקר, פסקה 35). המערער גם הפנה לקביעתו של בית הדין האזורי, לפיה אין בכוחו של סעיף 22 לחייב צד שלישי, אשר התקשר עם המדינה בהסכם רציפות, ליישם אותו הסכם על עובד המל"ל (פ"ה (אזורי י-ם) 52381-01-18 גרא – בנק ישראל, פסקה 49 (29.6.2020)). מבלי לנקוט עמדה לגופם של דברים, ברי כי אין כל סתירה בין קביעה זו לבין קביעה המחייבת את המדינה עצמה ביישום סעיף 22.
כללו של דבר: זכויותיהם הפנסיוניות של עובדי המדינה, כמו גם התנאים שבהם תישמרנה זכויות אלו, אם יעברו לתפקידים אחרים – הריהם חלק מתנאי העבודה שלהם. לפיכך, אף אם נאמץ את פרשנותו המצמצמת של המערער באשר לגדריו של סעיף 1א(ב) לחוק גמלאות לנושאי-משרה, הרי שמכל מקום יש להחילו, ולוּ באופן עקיף, גם על עובדי המל"ל, מכוח מצוות סעיף 22 לחוק המל"ל, המשווה את תנאי עבודתם של עובדי המל"ל לאלה של עובדי המדינה. יוצא אפוא, כי בדין קבע הממונה את זכאותה של המשיבה לפנסיה תקציבית, גם ביחס לתקופת כהונתה כשופטת.
הסוגיה השניה – המצגים שניתנו למשיבה והסתמכותה עליהם
מאחר והגעתי למסקנה כי למשיבה זכות לפנסיה תקציבית מכוח הדין, איני נדרש להכריע בשאלה האם יש להכיר בזכות כזו, בנסיבותיו הפרטניות של המקרה, מכוח המצגים שניתנו לה והסתמכותה עליהם. עם זאת, על רקע עמדתו העקרונית של המערער בהקשר זה, כפי שעולה מטענותיו בהליך דנן, אבקש להעיר הערות אחדות.
עמדתו של המערער, לפיה 'יקוב הדין את ההר' – מעוררת קושי; נדמה כי גם מפסקי הדין שצוטטו על-ידו, עולה תמונה מורכבת יותר. אכן, "'הממונה על הגמלאות' [...] [אינו רשאי] ליתן יותר מהקבוע בחוק עצמו או במסגרתו ומכוחו. כל התחייבות מטעם הממונה על הגמלאות או נציב השירות ליתן יותר מהקבוע בחוק, יש בה העמסת תקציב המדינה לשנים עתידות, פעולה שוודאי חורגת מסמכותו הסטטוטורית" (תב"ע (עבודה ארצי) 7-1/מב גזית – הממונה על תשלום הגמלאות, פד"ע יג(1) 397, 406 (1982)). דברים אלו אינם בגדר חידוש, אלא מוּשׂכּלות יסוד; הם נובעים מהיותם של חוקי הגמלאות "[חוקים] מתחום המשפט הפומבי-מינהלי", ואשר בהם, מכוח עיקרון חוקיות המינהל, "לא קצין התגמולים ולא ועדת הערעורים ולא בית-משפט זה חפשיים לעשות דבר וחצי דבר שלא במסגרת החוק, יהא אשר יהא החסד אשר היה לעתים קרובות את נפשם לעשות" (שם, בעמודים 406-405, תוך ציטוט דברי השופט ח' כהן בבג"ץ 35/62 בכר נ' שר-הבטחון, פ"ד טז 806, 809 (1962)).
ברם, גם כאשר רשות מתנהלת, בשוגג, בחוסר סמכות, הרי שבהתאם לדוקטרינת הבטלות היחסית, הרוֹוחת במחוזותינו מאז שנות ה-80 – יש להבחין בין הפגם לבין הסעד הנגזר ממנו. בקביעת סעד זה, על בית המשפט לשקול את חומרת הפגם, את תום לבה של הרשות בהפרת הדין, את זהות הגורם התוקף את ההחלטה, את האינטרס הציבורי, את הסתמכותם של צדדים שלישיים, ולעתים גם את ציפיותיהם הלגיטימיות (ראו, מִני רבים: בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פסקאות קמה-קמו (27.3.2016); בג"ץ 2758/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' עיריית ירושלים, פ"ד נח(4) 289, 308 (2004); בג"ץ 3081/95 רומיאו נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל, פ"ד נ(2) 177, 195-194 (1996); בג"ץ 2918/93 עיריית קרית גת נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(5) 832, 846-845 (1993)). עוד יצוין, כי חומרת הפגם עשויה להיבחן, בין היתר, בשאלה האם מדובר ב"אי-חוקיות ברורה וגלויה לעין" או שמא ב"פרשנות מושרשת אך מוטעית של הדין" (שם, בעמוד 845). דוקטרינת הבטלות היחסית יוּשְׂמַה אך לאחרונה, גם בקשר לתשלום גמלאות ומענקים למשרתי קבע, שנקבע כי נעשה תוך חריגה מסמכות (בג"ץ 7922/19 עמותת צדק פיננסי נ' ראש המטה הכללי, פסקאות 52-51 (15.9.2025)).
אציין, כי רציונלים דומים באים לידי ביטוי גם בפסיקתו של בית משפט זה, אליה הפנה המערער עצמו, באשר לשיקולים שעל הרשות להביא בחשבון כל אימת שהיא מעוניינת לשנות מהחלטותיה הקודמות: "על הרשות להפעיל את סמכותה זו לשינוי החלטה שניתנה בעבר תוך התחשבות בכל השיקולים הרלוונטיים ובייחוד בצורך ביציבות ובהגנה על ציפיותיהם הלגיטימיות של האזרחים לכך שרשויות המנהל לא ישנו את החלטותיהן חדשות לבקרים" (ע"א 3350/04 מנכ"ל משרד הפנים נ' שנן, פסקה 20 (13.6.2007)). במסגרת זו, הבחינה הפסיקה בין סוגים שונים של טעויות, אותן מבקשת ההחלטה המאוחרת לתקן, לפי חומרת הפגם הבא בהן לידי ביטוי. עם זאת, אף ביחס לפגם החמור ביותר – "החלטה הנוגדת את החוק או שבצורה אחרת יש בה בעליל משום חריגה מסמכות" – אשר לכאורה מצדיק את שינוי ההחלטה עקב האינטרס הציבורי המשמעותי שבכך, נקבע כי "לא בכל מקרה בו מדובר בהחלטה הנופלת לגדרה של קטגוריה זו תוכל הרשות לשנות את ההחלטה ויש לבחון ולאזן בין האינטרסים השונים לאור נסיבות המקרה הספציפי" (שם, פסקאות 21-20. וכן ראו: בג"ץ 4492/92 שנקרנקו נ' המנהל הכללי של משרד הבריאות, פ"ד מז 861, 864 (1993); בג"ץ 3805/06 אדרעי נ' משרד הבטחון אגף השיקום, פסקה 14 (15.9.2011); ע"א 11583/04 מדינת ישראל נ' ברגר, פסקה 17 (16.1.2006)).
לנוכח מסקנתי דלעיל, באשר לזכאות לפנסיה תקציבית העומדת למשיבה לפי דין, איני רואה צורך ליישׂם דברים אלו בקשר לנסיבותיה הפרטניות. אולם, סבורני כי די באמור על מנת להצביע על כך שהתמונה מורכבת יותר מן העמדה הגורפת שהציג המערער. האינטרס הציבורי ושמירתם של כספי האוצר – חשיבותם נעלה, וטוב עושה המערער כאשר הוא נאבק להגן עליהם. עם זאת, עליו לעשות זאת במסגרת כללי המשפט המינהלי, תוך הפעלת שיקול דעת, התייחסות לנסיבותיו של כל מקרה, בחינת קיומה של הסתמכות המבוססת על התנהלות קודמת של הרשות, ותוך שממניין השיקולים לא נפקד הצורך המוגבר בביטחון וביציבות כלכליים המאפיין גמלאים, אשר הגמלה היא מקור פרנסתם העיקרי לאחר הפרישה (ראו: בג"ץ 2944/10 קוריצקי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 6 (13.10.2015); ע"א 8990/22 מנורה מבטחים פנסיה וגמל בע"מ נ' משה, פסקה 2 (26.6.2025)). התנהלותו של המערער בהיבט זה, מעוררת אי-נחת, ולוּ בשל כך שעמדתו בעניין גובשה כבר החל משנת 2016, אך הובאה לידיעת המשיבה באופן רשמי רק 6 שנים לאחר מכן. אף האופן שבו נוהלו ההליכים הרבים בהמשך, לרבות הגשת עמדתו של המערער באיחור, לאחר שכבר ניתנה החלטת הממונה, ואי-הציות להחלטת הממונה, אשר חִייב את המשיבה להגיש עתירה בעניין – מעוררים קושי (כאמור, בעניין זה התנהלות המדינה כבר 'זכתה' לביקורת; ראו עניין טרכטינגוט, פסקה 19).
הסוגיה השלישית – צירוף תקופות ופיצוי בגין ימי מחלה שלא נוצלו
לסיום, הצדדים חלוקים גם על שני עניינים נוספים בקשר לתקופת העסקתה של המשיבה במל"ל – זכאותה לצירוף תקופה זו לתקופת כהונתה כשופטת, במסגרת חישוב גובה גמלתה, וזכאותה לפיצוי בגין ימי מחלה לא מנוצלים שצברה בתקופה זו.
צירוף תקופות – בהתאם לסעיף 3(ב) להחלטת גמלאות שופטים, סכום הגמלה החודשי שמקבל נושא-משרה שיפוטית הזכאי לפנסיה תקציבית, מורכב ממכפלה של "המשכורת הקובעת" (הנגזרת, בעיקרו של דבר, ממשכורתו האחרונה) ושל מקדם ותק, הנקבע בהתאם למשך התקופה בה כיהן. סעיף 9 להחלטה, קובע תנאים מסוימים שבהם, לצורך חישוב זה, תצורף לתקופת הכהונה גם תקופת שירות קודמת במשׂרה ציבורית, כאשר "משרה ציבורית לענין [זה] – שירות במדינה כעובד המדינה או כחייל או כל משרה אחרת המזכה לגמלאות מאוצר המדינה" (להלן: סעיף 9). בהתאם לעמדתו בסוגיה הראשונה, סבור המערער אף כאן, כי מאחר שעובדי המל"ל אינם עובדי המדינה, לא ניתן לצרף את תקופת השירות של המשיבה במל"ל לתקופת כהונתה, בהתאם לסעיף זה.
סבורני, כי בהתאם להכרעתי לעיל בסוגיה הראשונה, אף בעניין זה יש לדחות את טענת המערער. בדומה לחריג בחוק גמלאות לנושאי-משרה, סעיף 9 גם הוא חלק ממכלול תנאי העבודה בשירות המדינה, באשר הוא מעצב את שיעורן הפוטנציאלי של הזכויות הפנסיוניות שצוברים עובדי מדינה במהלך שירותם. ממילא, מאחר שמדובר בתנאי העבודה של עובדי המדינה, הרי שכמצוות סעיף 22, יש לראות לעניין זה את עובדי המל"ל כעובדי המדינה, ועל כן, להכיר בשירותם במל"ל כשירות המזכה בצירוף תקופות, כפי שזכאי לכך כל מי ש"שירת בשירות המדינה" (סעיף 9(א)(4) להחלטת גמלאות שופטים).
מסקנה זו עולה בקנה אחד גם עם הסכם הרציפות שנחתם בשנת 1986 בין המל"ל לבין ממשלת ישראל. כנזכר, הסכם זה קובע ביחס לעובד במל"ל העובר לשירות המדינה, כי "תקופות שירותו המצטברות [...] יובאו בחשבון לצורך חישוב הזכויות לגימלה", וכי תשולם לו גמלה "על ידי המוסד המקבל בעד תקופת השירות המצטבר, לפי המשכורת הקובעת במוסד המקבל". זאת נעשה, בין היתר, "הואיל ובהתאם ל[חוק המל"ל], תנאי עבודתם של עובדי [המל"ל] הם כתנאי עבודתם של עובדי המדינה", כעיגון והסדרה חוזיים המוציאים לפועל את הזכות הסטטוטורית הכללית של עובדי המל"ל להשוואת תנאים. אם כן, ניתן למצוא בהסכם זה חיזוק לכך שצירוף תקופות, לעניין חישוב גובה הגמלה, נחשב לחלק מתנאי העבודה בהם עוסק סעיף 22.
מעבר לכך, ניתן לכאורה לטעון כי הסכם זה חל על המשיבה באופן ישיר, ובכך מתקף מכיוון נוסף את זכותה לצירוף תקופות. במאמר מוסגר אציין, כי המשיבה לא תלתה במפורש את זכותה לצירוף תקופות בהסכם זה, אשר עלה רק בטענותיה לגבי פרשנות החריג, במסגרת הסוגיה הראשונה, כי "יש לתת לחוק גמלאות נושאי משרה פרשנות המקיימת את הוראות הסכם הרציפות ולא כזו המבטלת אותו". המערער, מצדו, לא טען כי הסכם זה אינו בתוקף, אלא שלדבריו הוא נוגע "למעבר של עובדים מהעסקה בשירות המדינה להעסקה בשירות [המל"ל], ולהיפך", והוא "אינו רלבנטי כהוא זה למינויים של שופטים לכס השיפוט". ראשית יאמר, כי הבחנה זו לא הובררה כל צרכה בדברי המערער, אשר לא נימק את היסוד לה. ככל שכרוכה בכך ההנחה כי חוק גמלאות המדינה אינו חל על נושאי-משרה, ומשכך ההסכם אינו חל עליהם – הרי שהנחה זו אינה פשוטה כלל ועיקר (ראו: סעיף 2א לחוק גמלאות לנושאי-משרה, וכן את דברי ההסבר להצעת חוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (תיקון מס' 2), התשל"ח-1978, ה"ח 274, 279). מכל מקום, משעה שסוגיה זו, של תחולת ההסכם על המשיבה, לא התלבנה בפירוש בכתבי הטענות, והיא אינה נדרשת לקביעת זכותה של המשיבה לצירוף תקופות, איני רואה צורך להכריע בה.
כך או אחרת, יש בהסכם זה, אף אם אינו חל על המשיבה, כדי להשליך על טענה אחרת של המערער. לדבריו, המנגנון של צירוף תקופות מניח כי קופה אחת משלמת על כלל התקופות המצורפות יחד. משכך, ובהעדר הוראות להתחשבנות בין קופות משלמות שונות, "אין כל אפשרות לצרף תקופת העסקה קודמת באופן שמטיל על אוצר המדינה תשלום קצבה בגין תקופת העסקה שהוא לא חייב בה". עם זאת, עינינו הרואות כי קיימים מנגנוני שיפוי והשתתפות בין המל"ל לשירות המדינה, המאפשרים תשלום גמלה, תוך צירוף תקופות שירות בשני גופים אלו. ישנו אפוא מענה עקרוני למצבים דומים, שמא אף זהים. לדידי, די בכך כדי לדחות את טענת המערער, וזאת מבלי להביע כל עמדה באשר למנגנון התשלום ואופן ההתחשבנות הדרושים בענייננו, שאינם עומדים להכרעה בהליך זה.
פיצוי בגין ימי מחלה שלא נוצלו – לפי סעיף 5א להחלטת משכורת שופטים, נושא-משרה שיפוטית שהצטברו לזכותו ימי חופשת מחלה, יהיה זכאי עם פרישתו לפיצוי בגינם. סעיף 5א(ד) להחלטה זו, קובע כי "נושא משרה שיפוטית אשר עובר לתחילת כהונתו עבד בשירות המדינה, יבואו במנין ימי חופשת מחלה העומדים לזכותו, מיד עם תחילת כהונתו, ימי חופשת המחלה שעמדו לזכותו בסיום תפקידו בשירות המדינה". גם בעניין זה סבורני, בהמשך לאמור לעיל, כי מדובר ברכיב שלא ניתן לראותו אלא כחלק ממכלול תנאי העבודה של עובדי שירות המדינה, ולפיכך יש להחילו באופן עקיף גם על המשיבה, בהתאם לסעיף 22 לחוק המל"ל.
סוף דבר
אשר על כן, דין הערעור, על כלל חלקיו – להידחות.
בשים לב להוצאות שנפסקו לטובת המשיבה בהליכים הקודמים, יִשא המערער בהוצאותיה בסך של 30,000 ₪.
ניתן היום, י"ד אלול תשפ"ו (27 אוגוסט 2026).
נעם סולברג
משנה לנשיא