קדרי דראגמה נ. מפקד כוחות צה"ל באיו"ש

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 15170-09-25 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופטת רות רונן העותר: קדרי דראגמה נגד המשיבים: מפקד כוחות צה"ל באיו"ש ראש המינהל האזרחי ועדת המשנה לפיקוח מועצת התכנון העליונה עתירה למתן צו על תנאי; תגובה מקדמית לעתירה ולבקשה למתן צו ביניים ובקשה לסילוק על הסף מטעם המשיבים; הודעה מטעם העותר; הודעה מטעם המשיבים; תגובה מטעם העותר בשם העותר: עו"ד תאופיק ג'בארין בשם המשיבים: עו"ד יונתן ציון מוזס; עו"ד מיה ציפין פסק-דין השופטת רות רונן: עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטת המשיבים שלא לקלוט את בקשת העותר לחלופת מגורים ולעיכוב ביצוע צו סופי להפסקת עבודה והריסה. רקע ביום 3.7.2025 נמסר צו הפסקת עבודה למתחם מאהלים בהיקף של דונם, הכולל 4 אוהלי מגורים העשויים מבלוקים וברזנט, וכן אוהלים ופחונים (תיק בב"ח ג' 54/25; להלן: הבינוי הבלתי חוקי). במסגרת הצו זומן העותר לדיון על הריסת הבינוי האמור ביום 16.7.2025 לפני המשיבה 3 (להלן: ועדת המשנה לפיקוח). דיון זה התקיים ובסיומו הוחלט על הוצאת צו סופי להפסקת עבודה והריסה, תוך מתן תקופת התארגנות בת 30 ימים לעותר במהלכה תעוכב ההריסה (להלן בהתאמה: צו ההריסה ו-תקופת עיכוב הצו). הצו נמסר לבא כוח העותר ביום 3.8.2025. במאמר מוסגר יצוין כי לפני מספר שנים נדונה לפני בית משפט זה עתירה אחרת שעניינה בצווי הריסה שהוצאו כנגד מבני מגורים של האוכלוסייה הבדואית (בג"ץ 6737/13 ג'האלין נ' ראש המינהל האזרחי ביהודה ושומרון (5.2.2017) (להלן: עניין ג'האלין)). באותו עניין הסכימו המשיבים לבחון את האפשרות לפתרון מוסכם שיאפשר הסדרת מגורים ומחייה לעותרים, ועד אז – לעכב את ביצוע צווי הריסה. זאת בשל מאפייניה ונתוניה של האוכלוסייה האמורה (ראו שם, בפסקה 1). כעולה מהודעת המשיבים שהוגשה בהליך דנן, על רקע פסק הדין שניתן בעניין ג'האלין וההסדר שגובש בו, מוגשות ליחידת הפיקוח במנהל האזרחי (להלן: יחידת הפיקוח) בקשות לחלופת מגורים – על מנת לבחון אפשרות הסדרת מגורים חלופיים, תוך עיכוב צווי ההריסה. עוד נמסר מהמשיבים כי הסדר זה טרם עוגן בנוהל אולם "קיימת כוונה" לעגנו בנוהל כתוב ומסודר (ראו פסקה 11 להודעת המשיבים מיום 16.7.2026). ביום 12.7.2025 הגיש העותר בקשה שכותרתה "בקשה לחלופת מגורים ולעיכוב ביצוע צו סופי להפסקת עבודה והריסה במגזר הבדואי" (נספח 4 לעתירה; להלן: הבקשה לחלופת מגורים). ביום 6.8.2025 נשלח מענה מטעם המשיבים, לפיו הבינוי הבלתי חוקי הוקם בתחום צו איסור בנייה לאחר שניתן הצו, ועל כן לא ניתן לקלוט את הבקשה (להלן: ההחלטה). יוער כי המענה (שצורף נספח 5 לעתירה) אינו חתום ואף לא ברור ממנו מי הגורם שערך אותו. יחד עם זאת, מעמדת המשיבים עולה כי ככל הנראה הוא ניתן על ידי יחידת הפיקוח, וזאת בהתאם להסדר בעניין ג'האלין שפורט לעיל. ביום 21.8.2025 הרסו המשיבים את הבינוי הבלתי חוקי. זאת על אף שטרם חלפו 30 ימים מהמועד בו נמסר צו ההריסה לבא כוחו של העותר, ועל כן טרם הסתיימה תקופת עיכוב הצו. על רקע זה, פנה בא כוח העותר למשיבים ביום 27.8.2025 בבקשה כי יתאפשר לעותר לבנות בשטח אוהלים למשפחתו ולעדר הצאן שלהם. כמו כן, ביקש כי המשיבים יציעו פתרונות דיור וחלופת מגורים. תזכורת בעניין זה נשלחה ביום 1.9.2025 – כאשר כלל הפניות נותר ללא מענה. בנוסף, הוקמו על ידי העותר מאהלים חדשים למגורי בני משפחתו. העתירה העתירה שלפנינו הוגשה על רקע האמור לעיל, בד בבד עם בקשה לצו ביניים. העותר טוען בעתירתו כי ההחלטה שלא לקלוט את הבקשה לחלופת מגורים ניתנה שלא כדין, וכי המשיבים חייבים למצוא לו ולבני משפחתו פתרון מגורים בטרם ביצוע ההריסה. הוא טוען להפליה פסולה באכיפה של בנייה בלתי חוקית, ומבהיר כי כאשר פונו מבנים בלתי חוקיים של האוכלוסייה היהודית – ניתנו להם חלופות מגורים. העותר אף מתייחס להליכי האכיפה אותם נקטו המשיבים. הוא טוען כי הריסת הבינוי הבלתי חוקי במהלך תקופת עיכוב הצו נעשתה שלא כדין; כי הריסת מבני המגורים מנוגדת למשפט הבינלאומי ולחובתם של המשיבים כלפי האוכלוסייה המוגנת; כי המשיבים לא העניקו לו זכות להשמיע את טענותיו לפני הריסת הבינוי הבלתי החוקי ובכך נפגעה זכותו להליך הוגן; וכי החלטת המשיבים להרוס את הבינוי הבלתי חוקי נגועה בחוסר סבירות קיצוני, בחוסר מידתיות ובשיקולים זרים. עוד עולה מהעתירה כי העותר ומשפחתו בנו מאהלים חדשים תחת אלה שנהרסו בטעות (ראו עמ' 1 וסעיף 6 לעתירה); וכי בכוונת המשיבים להרוס את המאהלים הללו, והם אף עושים כן ביחס לאוהלים שנבנים (כמפורט בסעיף 7 לעתירה), כשהעותר מבקש שבית המשפט ימנע הריסה זו עד למציאת סידור חלוף. נוכח האמור, ביקש העותר להורות למשיבים על קליטת בקשתו לחלופת מגורים ולהציע לו חלופת מגורים; להורות למשיבים לגלות מי הגורם שהחליט לדחות את בקשתו לחלופת מגורים ולהעביר לעיונו את פרוטוקול הדיון בו התקבלה ההחלטה; להורות למשיבים להימנע מגירוש ופינוי שלו ושל בני משפחתו; ולהורות למשיבים להימנע מהריסת האוהלים הזמניים שהוקמו לאחר הריסת המאהלים הקודמים. בתגובתם המקדמית טענו המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. לגישתם, העתירה תוקפת למעשה את צו ההריסה, ולפיכך הסמכות לדון בה נתונה לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. העובדה שבעתירה מבוקשים סעדים גם לעניין אי קליטת הבקשה להסדרת מגורים, אינה מוציאה אותה מגדרי סמכותו של בית משפט לעניינים מנהליים. זאת משום שמדובר בסעדים הנגזרים מצו ההריסה וקשורים בטבורם להליכים שננקטים לפי חוק תכנון ערים כפרים ובנינים מס' 79 לשנת 1966 (להלן: חוק התכנון הירדני). הסעד הנוגע לאי קליטת בקשה להסדרת מגורים הוא נלווה לטענות בעניין הליכי האכיפה, ועל כן בית משפט לעניינים מנהליים רוכש סמכות לדון גם בו. המשיבים מוסיפים וטוענים כי ההחלטה בדבר אי קליטת הבקשה לחלופת מגורים שקולה להחלטה בדבר אי קליטת בקשה להיתר, המצויה בסמכותו של בית משפט לעניינים מנהליים. בתגובה לטענה זו, טוען העותר כי ההחלטה שלא לקלוט את הבקשה לחלופת מגורים אינה באה בגדרי החלטה של רשות לפי חוק התכנון הירדני בהתאם לאמור בסעיף 5א לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לעניינים מנהליים). זאת מאחר שהגורם המחליט בבקשות כאלה הוא יחידת הפיקוח במנהל האזרחי ולא מוסד תכנון. הוא הבהיר כי ועדת המשנה לפיקוח מוסמכת לדון בבקשות להיתרי בנייה לפי חוק התכנון הירדני הנדונות אגב אכיפת בנייה בלתי חוקית מכוח סעיף 38 לחוק התכנון הירדני; וכי ליחידת הפיקוח לא ניתן בחוק מעמד של מוסד תכנון. עוד צוין כי ועדת המשנה לפיקוח סירבה לקבל לטיפולה בקשות לחלופת מגורים, והפנתה מבקשים שעתרו לכך ליחידת הפיקוח. העותר מוסיף וטוען כי הסעד העיקרי המבוקש בעתירה נוגע לבקשה לחלופת מגורים, וכי החלטה בעניין זה אינה נכללת בפרט 2 לתוספת הרביעית לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים. הובהר כי המתווה שגובש בבג"ץ בעניין ג'האלין אינו חלק מחוק התכנון הירדני, ועל כן אף הוא אינו נכלל בפרט 2 לתוספת הרביעית לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים. דיון והכרעה לאחר עיון בכתבי הטענות ובנספחיהם, אנו סבורים כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. כפי שיובהר, המחלוקת בין הצדדים בהקשר זה נובעת מהעובדה שבעוד שצווי ההריסה מוצאים על ידי ועדת משנה לפיקוח (שהסמכות לדון בהחלטותיה היא של בית המשפט לעניינים מנהליים), הבקשה לחלופת מגורים המוגשת בשל קיומו של צו הריסה אינה נבחנת על ידי ועדת המשנה לפיקוח, אלא על ידי יחידת הפיקוח – גוף שלגישת העותר אינו כלול בסמכויות בית המשפט לעניינים מנהליים. כפי שיובהר להלן, אני סבורה כי הדין עם המשיבים. מאחר שהמקור לתהליך בחינת חלופת המגורים הוא בצו ההריסה, קונה בית המשפט לעניינים מנהליים סמכות לדון גם בהחלטה הנובעת מנושא זה – בעניין חלופת המגורים שקיומה מהווה תנאי לביצוע ההריסה. סעיף 5א(א)(1) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים מסמיך את בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים לדון בעתירה נגד "החלטה של רשות או גוף המנוי בתוספת הרביעית, הפועלים ביהודה והשומרון ... בעניין המנוי בתוספת הרביעית". התוספת הרביעית מונה בין סוגי העניינים הללו גם "החלטה של רשות לפי חוק תכנון ערים, כפרים ובניינים, מס' 79 לשנת 1966 ..." (למעט סוגי החלטות המפורטות שם; ראו פרט 2 לתוספת הרביעית לחוק). מקורה של הסמכות של ועדת משנה לפיקוח להורות על ביצוע הריסה של בינוי בלתי חוקי בסעיף 38 לחוק התכנון הירדני. סעיף 38(1)(א) לחוק התכנון הירדני מתייחס לסמכות להוצאת התראה לפני הריסה וקובע כדלקמן: "הסתבר לוועדה המקומית או לוועדת התכנון המחוזית כי הבינוי של קרקע כלשהי או הבנייה של בנין כלשהו, נעשים ללא רשיון ... תוציא הוועדה הנוגעת בדבר או היו"ר שלה או כל פקיד המוסמך לפעול בשמה התראה לביצוע נגד הבעלים, המחזיק, הקבלן ומנהל העבודה" סעיף 38(3) לחוק התכנון הירדני משלים ומפרט מה צריכה לכלול ה"התראה לביצוע" (שהיא הצו הסופי להפסקת עבודה והריסה), וכן מתייחס לאפשרות להעניק במסגרתה תקופת התארגנות של עד 15 ימים. סעיף 38(5) לחוק התכנון הירדני מוסיף וקובע כי על ועדת התכנון שהוציאה את ההתראה לביצוע "לפעול לסילוק ההפרה, לאחר תום התקופה הקבועה בהתראה ... והיא רשאית להיכנס לאתר בין אם באמצעות פועליה ובין אם על ידי קבלן, לצורך סילוק הפרות הבנייה ו/או התכנון, במקרים הבאים בהם: ...". בהמשך מפורטים המקרים בהם ניתנת סמכות לביצוע ההריסה. מהוראות חוק התכנון הירדני עולה אפוא כי ביצוע צו ההריסה נעשה מכוח הסמכות המוקנית לוועדת תכנון מקומית או מחוזית בסעיף 38 לחוק התכנון הירדני. אמנם ועדת המשנה לפיקוח אינה מי שמבצעת את ההריסה בפועל, אולם גורם מטעמה הוא שמבצע את ההריסה בהתאם לאמור בצו. משכך, הסמכות העניינית לדון בצווי הריסה ובהחלטות הנוגעות אליהם, נתונה לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. פסק הדין בעניין ג'האלין וההסדר המוסכם שהושג בין הצדדים במסגרתו, עסק בסמכות לבצע את צו ההריסה ובאופן הפעלתה. באותו עניין נתקפו צווי הריסה שהוצאו נגד מבנים בלתי חוקיים השייכים לשבט ג'האלין במגזר הבדואי, והתבקש כי "ביצועם יושעה עד למציאת פתרון הולם לסוגיית התכנון והבנייה במתחמי שבט הג'האלין..." (ראו פסקה 1 לפסק הדין בעניין ג'האלין). במהלך הדיון בעתירה הדגיש בית המשפט את נתוניה ומאפייניה של קבוצת העותרים, וציין כי "ראוי לבחון את האפשרות לפתרון מוסכם שיאפשר הסדרת מגורים ומחייה לעותרים בגדר הוראות הדין ..." (שם). בהמשך לכך הציעו המשיבים באותו הליך כי תוגש בקשה ליחידת הפיקוח כדי לבחון אם ניתן להסדיר את עניינם "והאם ניתן לדחות את ביצוע הצווים [צווי ההריסה – ר. ר.] עד לאחר ההסדרה". הבקשה לקבל חלופת מגורים נבחנת אפוא בפועל על ידי יחידת הפיקוח – כך עולה מפסק הדין – אגב קיומם של צווי הריסה, והיא נועדה לעכב את הצווים האלה עד למציאת פתרון מגורים חלופי לדיירי המבנים נושא צווי ההריסה. זאת תוך טענה כי לא ניתן להרוס בטרם יימצא פתרון מגורים אחר לאותם דיירים. כך אירע גם בענייננו. בשל הליכי האכיפה שננקטו כנגד העותר, הוא הגיש בקשה לחלופת מגורים ולעיכוב ביצוע צו ההריסה (ובהמשך – למניעת ביצוע הריסתם של המאהלים שנבנו חלף המבנים המקוריים שנהרסו בטרם עת). ההחלטה לדחות בקשה זו כרוכה מטבעה בהליכי האכיפה שננקטו כנגד העותר מכוח סעיף 38 לחוק התכנון הירדני ונובעת מהם. הליכים אלה מצויים כאמור בסמכותו של בית משפט לעניינים מנהליים בירושלים מכוח פרט 2 לתוספת הרביעית לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים. במילים אחרות, בית המשפט לעניינים מנהליים יוכל לבחון האם יש לקבל את עמדת העותר ביחס לביצוע צווי ההריסה, לפיה הוא זכאי – כתנאי לביצועם – כי תימצא לו ולמשפחתו חלופת מגורים, וכי עד למציאת סידור כזה, הצווים לא ייאכפו. לפיכך, לעותר עומד סעד חלופי בדמות פנייה לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, על מנת שבית משפט זה ידון במכלול הנושאים הכרוכים בצו ההריסה, ובכלל זה בשאלת חלופת המגורים מכוח ההסדר בעניין ג'האלין, הזכאות לה והתנאים לקיומה. התוצאה שלעיל עולה בקנה אחד גם עם שיקולי מדיניות משפטית. כפי שצוין לעיל, הליכי אכיפה מכוח סעיף 38 לחוק התכנון הירדני הם חלק בלתי נפרד מתהליך הגשת בקשה לחלופת מגורים. אין זה רצוי שעתירות כנגד צווי הריסה יתבררו בערכאה אחת ואילו עתירות כנגד החלטות בבקשות לחלופת מגורים הנובעות מקיומם של צווי הריסה ומהוות תנאי לביצועם של צווים אלה, יתבררו בערכאה אחרת. התשתית העובדתית העומדת בבסיס עתירות אלה היא זהה, ולפיכך ראוי שאותה ערכאה תדון במכלול ההיבטים של אותו 'אירוע משפטי'. גם משום כך אנו סבורים כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי; וזאת בלא שיש באמור כדי לחוות דעה כלשהי לגופם של דברים – וכלל טענות העותר שמורות לו. בטרם סיום, נבהיר כי פסק הדין בעניין ג'האלין ניתן כבר בשנת 2017, אולם כעולה מהודעת המשיבים – טרם גובש נוהל מסודר המפרט את האופן בו יש להגיש ולבחון בקשות לחלופת מגורים ועיכוב צווי הריסה. זאת אף שהמשיבים מתייחסים להסדר הזה ומאפשרים הגשת בקשות מכוחו. העדרו של נוהל מסודר גרם גם לאי הבהירות במקרה דנן ביחס לגורם שאליו הופנתה בקשת העותר והגורם שקיבל את ההחלטה בעניינו. ראוי אפוא שהמשיבים ישלימו את המלאכה בהקדם, ובכלל זה כי יובהר מי הגורם המחליט בבקשות אלה. סוף דבר: נוכח כלל האמור, העתירה נמחקת אפוא. הצו הארעי שניתן ביום 7.9.2025 יעמוד בתוקפו למשך 14 ימים נוספים ממועד המצאת פסק הדין על מנת לאפשר לעותר לפנות לבית המשפט לעניינים מנהליים. בנסיבות העניין, לאור אי הבהירות שלעיל ומשלא ניתן כל מענה לפניות העותר – לא ייעשה צו להוצאות. ניתן היום, ט"ז אב תשפ"ו (30 יולי 2026). דוד מינץ שופט עופר גרוסקופף שופט רות רונן שופטת