פסק הדין המלא
בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"צ 95 /
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן
כבוד השופטת ד' ביניש
העותר: אמיל מנור
נגד
המשיבים: 1. עירית חולון
2. ראש עירית חולון, מוטי ששון
3. היועץ המשפטי לממשלה
4. מרכז שלטון מקומי
התנגדות לצו-על-תנאי
תאריך הישיבה: א' תמוז התשנ"ו (18.6.96)
בשם העותר: עו"ד יעקב ישראלי
בשם משיבים 1 ו2-: עו"ד ליפא קמינר
בשם משיב 3: עו"ד אורית קורן
בשם משיב 4: עו"ד עוזי עצמון
פסק-דין
הנשיא א' ברק:
1. עירית חולון מעניקה לעובדיה הנחות מארנונה כללית. שיעור ההנחה הוא 10.5% מסכום החיוב בארנונה הכללית בגין החזקת נכסים בתחומי העיריה. סכום הארנונה שנקבע לתשלום מחולק לעשרה תשלומים. העותר הוא חבר מועצת עירית חולון. הוא מלין נגד הנחות אלה. לטענתו, מתן ההנחות נוגד את הוראות חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג1992-. מבקש הוא כי נורה לעירית חולון להפסיק ממתן ההנחה. הוצאנו צו-על-תנאי כמבוקש. בתשובתו מודה ראש עירית חולון במתן ההנחה. הוא מציין כי זו הטבת-שכר. היא נוהגת מזה שנים רבות בעירית חולון וברשויות מקומיות רבות. מס ההכנסה רואה בהן הטבת-שכר. סכומים אלה נזקפים לשכר העובדים ומנוכה מהם מס הכנסה. לידיעתו, הפסקת מתן ההנחה תפגע בעובדים ותיצור תסיסה ביניהם.
2. עם קבלת תשובת העיריה הזמנו את היועץ המשפטי לממשלה ואת מרכז השלטון המקומי ליטול חלק בדיונים. ביקשנו לשמוע עמדתם לעניין נשוא העתירה. היועץ המשפטי לממשלה ציין כי ההנחה שמעניקה עירית חולון הינה פסולה, בהיותה נוגדת לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג1992-, ותקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג1993-. כן ציין היועץ המשפטי לממשלה כי בנוסף להיבט השלטוני - עליו עמד העותר - קיים היבט נוסף, שעניינו הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה1985-. על פיה גוף מתוקצב - ועיריה נכללת בהגדרה זו - לא יסכים ליתן הטבות כספיות הקשורות לעבודה, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה, או באישור שר האוצר. הסכם או הסדר שאינו מקיים הוראות אלה הוא בטל. לדעת היועץ המשפטי לממשלה, ההנחה שהעניקה עירית חולון הינה הטבה כספית הקשורה לעבודה, וחלה עליה הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. הוראה זו צופה פני העתיד. אין היא פוגעת בתוקפם של נוהגים שהתקיימו בין גופים מתוקצבים או נתמכים לבין עובדיהם עובר לכניסתה לתוקף. בהקשר זה נמסר לנו על ידי באת כוח היועץ המשפטי לממשלה, כי בדעת המנהל הכללי של משרד הפנים להוציא חוזר לכלל הרשויות המקומיות, המורה להן שלא להחיל על עובדים חדשים הטבות שכר שאינן נוהגות במגזר הממשלתי. הוראה זו תחייב את עירית חולון להימנע מהשתתפות בתשלומי ארנונה באשר לעובדים חדשים שיועסקו על ידה לאחר מועד הוצאתו של חוזר המנכ"ל.
3. מהודעת המרכז לשלטון מקומי למדנו כי רוב רובן של הרשויות המקומיות אינן מעניקות הנחות בארנונה לעובדיהן. מכלל הרשויות המקומיות, רק תשע מעניקות הנחות לעובדיהן בתשלומי ארנונה. על פי גישתו של המרכז לשלטון מקומי, ההנחה בארנונה אינה נופלת לגדר ההנחות בארנונה שרשות מקומית רשאית להעניקן (על פי תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג1993-). כן קובע המרכז לשלטון מקומי כי רשות מקומית אינה חייבת ליתן הנחה זו על פי הסכמי העבודה הקיבוציים. לבסוף, המרכז לשלטון מקומי סבור כי ההנחה מתשלומי הארנונה כהטבת-שכר נוגדת את הוראות החוק והתקנות בדבר ההסדרים במשק המדינה, וחלות עליה הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב.
4. השאלה העומדת להכרעתנו בעתירה זו היא חוקיות מתן ההנחה בארנונה לאור הוראות חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג1992- (להלן - חוק ההסדרים). חוק ההסדרים קובע (בסעיף 12) הסדר בעניין הנחות בארנונה. וזו לשון ההוראה:
"(א) השרים יקבעו בתקנות את שיעור ההנחה המירבי שיינתן למי שישלם ארנונה כללית בתשלום אחד בתחילת שנת הכספים.
(ב) שר הפנים יקבע בתקנות תנאים וכללים למתן הנחות אחרות בתשלומי הארנונה הכללית, ואת שיעורי ההנחה המירביים.
(ג) מועצה לא תפחית תשלומי ארנונה כללית אלא אם כן נתקיימו במחזיק הנכס התנאים שנקבעו בתקנות לפי סעיף זה, ובהתאם לכללים ולשיעורים שנקבעו".
מכוח ההסמכה הנתונה לשר הפנים, הוא התקין את תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג1993-. תקנות אלה אינן מעניקות הנחה לעובדי הרשות המקומית. נמצא, כי אסור למועצת עיר להעניק הנחות בארנונה לעובדיה. מסקנה זו מתבקשת מחוק ההסדרים והתקנות שהותקנו על פיו. איש לא חלק על כך בפנינו. אין מנוס, איפוא, מהקביעה כי מתן הנחות בארנונה לעובדי עירית חולון אינה כדין. חל איסור על העיריה ליתן הנחות בארנונה לעובדיה.
5. פסק דיננו זה - על פי מהותה של העתירה שהוגשה לנו - הוא בתחום המשפט הציבורי. איננו בוחנים את ההשלכות שיש לקביעתנו במשפט הפרטי. ממילא לא ניתן דעתנו להוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. אכן, בתחום המשפט הפרטי היחס הראוי הוא זה שבין כל עובד - או ארגון העובדים במישור הקיבוצי - למעביד. מקומו בבית הדין לעבודה. בגדריו של המשפט הפרטי יהא מקום לבחון אם העובדים רכשו זכות לתוספת שכר בדמות הנחה בארנונה, ומה השפעה יש על זכות זו - אם אמנם נרכשה - לחוק ההסדרים ולחוק יסודות התקציב.
התוצאה היא כי אנו מקבלים העתירה, ועושים הצו-על-תנאי למוחלט, באופן זה שאנו מצהירים כי מתן הנחות בארנונה לעובדי המשיבה מס' 2 נוגד את חוק ההסדרים. המשיבים 1 ו2- יישאו בהוצאות העותר, בסכום כולל של 5,000 ש"ח.
ה נ ש י א
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא.
ניתן היום, ט' ניסן התשנ"ז (16.4.97).
ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת
העתק מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
95005620.A01/דז/