פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 4976/22
לפני:
כבוד הנשיא יצחק עמית
כבוד השופטת דפנה ברק-ארז
כבוד השופט עופר גרוסקופף
העותרות:
1. ש.ע.ל – שלום עכשיו לישראל מפעלים חינוכיים
2. חגית עופרן
נגד
המשיבים:
1. החטיבה להתיישבות בהסתדרות הציונית העולמית
2. מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית
3. ראש המנהל האזרחי בגדה המערבית
4. הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש
עתירה למתן צו על-תנאי
תאריך הישיבה:
כ"ב חשוון התשפ"ז (2 נובמבר 2026)
בשם העותרות:
עו"ד מיכאל ספרד; עו"ד ענת הלפרן
בשם המשיבה 1:
בשם המשיבים 4-2:
עו"ד יאיר עשהאל; עו"ד רן יעקב קינן
עו"ד אבי מיליקובסקי
החלטה
1. עניינה של העתירה שלפנינו בנוהל פרסום הקצאות משנה על ידי המשיבה 1 (להלן: החטיבה להתיישבות) במקרקעין באזור יהודה ושומרון (להלן: האזור). העתירה דכאן באה בהמשך לשני הליכים שהתנהלו בבית משפט זה – בג"ץ 8217/15 ש.ע.ל – שלום עכשיו לישראל מפעלים חינוכיים נ' שר הביטחון (1.8.2019) (להלן: העתירה הראשונה) והליך שהתנהל במקביל לעתירה זו בבג"ץ 2174/21 ש.ע.ל – שלום עכשיו לישראל מפעלים חינוכיים נ' שר הביטחון (23.12.2024) (להלן: העתירה השנייה).
העתירה הראשונה נמחקה בהסכמה לאחר שבשנת 2018 פורסם "נוהל פרסום הרשאות והקצאות מחוץ לתחומי יישוב ישראלים" [בשמו העדכני – י"ע]. עם זאת, נקבע כי העותרות רשאיות להעלות טענות ביחס לנוהל האמור במסגרת עתירה חדשה ולאחר מיצוי הליכים.
בהמשך לכך הוגשה העתירה השנייה, שעניינה בחובת הפרסום של הקצאות מקרקעין שנעשות על ידי המשיב 4 (להלן: ההקצאה הראשונית ו-הממונה, בהתאמה) והחריגים שנקבעו באותו נוהל לגבי מקרקעין תפוסים; אדמות יהודים; מקרקעין נפקדים; פרסום חוזר. ברם, באותה עתירה, ובמסגרת פסק הדין, בית המשפט לא נדרש לפרסום הקצאות משנה שנעשות על ידי החטיבה להתיישבות לגורמים שלישיים, מאחר שהחטיבה להתיישבות לא הייתה צד לשיח ושיג בין העותרות לבין משיבי המדינה ומאחר שלא מוצו ההליכים כלפיה.
2. על חובת הפרסום של הקצאות משנה שנעשות על ידי החטיבה להתיישבות לגורמים שלישיים נסבה אפוא העתירה שלפנינו, שהוגשה בעוד העתירה השנייה תלויה ועומדת, ולאחר שנעשה מיצוי הליכים בנושא זה.
נציין כי האחריות לתכלול פעולות החטיבה להתיישבות באזור, נעשה בתחילה על ידי משרד ראש הממשלה, לאחר מכן הועברה האחריות לידי משרד החקלאות, ולאחר מכן למשרד ההתיישבות.
3. אין חולק כי לאורך השנים, הממונה הקצה לחטיבה להתיישבות מקרקעין בהקצאה ראשונית בהיקפים נרחבים (בעתירה נטען כי מדובר בין 400,000 עד 500,000 דונם). על פי המבנה החוזי הקיים, הממונה מקצה לחטיבה להתיישבות בהסכם הרשאה את המקרקעין לצורך מסוים, בצירוף תשריט התוחם את גבולות המקרקעין נשוא ההסכם המוגדרים כמשבצת הישוב, והחטיבה להתיישבות מקצה בהקצאת משנה את המקרקעין לגורמים שלישיים – מתיישבים, אגודות (ישובים) ויזמים שונים, בהסכמי הרשאה המקנים להם מעמד של בני רשות במקרקעין.
4. בתמצית שבתמצית, העותרות טענו כי הלכה למעשה, לממונה עצמו אין מידע על אודות היקף הקרקעות שהועברו בהן זכויות בהקצאות משנה לצדדים שלישיים. נטען, בין היתר, להעדר שקיפות בהקצאות המשנה באזור, הן לצרכי בנייה והן בהקצאות לחקלאות ולמרעה; לאי מתן אפשרות לתושבי האזור הפלסטינים או לגורמים אחרים להתחרות על הקצאות המשנה; ולהיעדר נוהל פרסום הקצאות המשנה.
מנגד, טענו המשיבים 4-2 (להלן: המדינה) כי עם ההקצאה הראשונית על ידי הממונה, כבר הוכרע למעשה עתיד המקרקעין, כך שאין טעם בפרסום הקצאות המשנה.
החטיבה להתיישבות טענה כי אין עילה לחייבה לפרסם הקצאות משנה, שעה שהגורם שהקצה לה את המקרקעין לא הטיל עליה חובה כזו בנוהל ההקצאות שפרסם ובהסכמי ההקצאה. לשיטת החטיבה להתיישבות, ייעוד המקרקעין נקבע כבר בעצם הקצאתם הראשונית, וכך גם לגבי הארכת הקצאות מקרקעין קיימות, שהיא בעיקרו של דבר עניין המצוי במישור היחסים שבין הממונה לבין החטיבה להתיישבות. עוד נטען כי החטיבה להתיישבות, שהיא זרוע של ההסתדרות הציונית העולמית, אינה מופקדת על הקצאת מקרקעין לתושבי האזור הפלסטינים, כך שממילא אין מקום לטענות בדבר הפליה או הדרה של תושבי האזור בהקצאות המשנה.
5. בעקבות הדיון שהתקיים ביום 23.4.2023, ולאחר מספר ארכות שהתבקשו על ידי המדינה, הוגשה מטעמה תגובה משלימה. לעניין הקצאת משנה למגורים – נטען כי זו נעשית ביחס למגרשים ספציפיים בתוך תחום השיפוט של היישוב, על פי נוהל הקצאת קרקע למגורים ביישובים באזור שבטיפול החטיבה להתיישבות. לגבי הקצאות משנה לחקלאות ומרעה מחוץ לתחום היישוב – נטען כי הדבר נעשה בהתאם לצרכים וליכולות של חבר האגודה השיתופית של היישוב, ובהתאם לנוהל הקצאת קרקע לחקלאות באזור יהודה ושומרון. נטען כי עד היום הקצתה החטיבה להתיישבות בהקצאת משנה כ-10,000 דונם קרקעות חקלאיות למתיישבים וליישובים קהילתיים באזור וכ-80,000 דונם למרעה, כאשר ההקצאה למרעה נעשית לזמן קצר שאינו עולה על תקופה של שנה אחת כל פעם. בהינתן שהקצאות המשנה לגורמים שלישיים נעשות בהתאם להקצאה הראשונית ואין היתכנות להליך תחרותי שלא למטרה שעבורה הוקצו המקרקעין לחטיבה להתיישבות, נטען כי ממילא אין טעם או צידוק להחיל חובת פרסום ביחס לכוונה לבצע הקצאת משנה.
6. על אף עמדתן הראשונית של המדינה והחטיבה להתיישבות, ובשים לב להחלטה שניתנה ביום 17.9.2024, הודיעה החטיבה להתיישבות כי בכוונתה לגבש נוהל בנוגע לפרסום הקצאות המשנה מחוץ לתחומי היישוב.
העותרות הגיבו וטענו, כי ככל שהנוהל שיפורסם על ידי החטיבה להתיישבות, יעסוק רק בפרסום הקצאות משנה למטרות מרעה וחקלאות מחוץ לתחום השיפוט של היישובים, המשמעות היא שרוב ההקצאות מסוג זה לא יפורסמו. כן הצביעו העותרות על הטעויות והליקויים שנפלו בהקצאות שבוצעו בעבר, מה שמוכיח לטענתן את הצורך בביקורת ובשקיפות גם אם לא תוגשם התכלית של התמודדות על ההקצאות מצד מי שאינם ישראלים.
בהמשך להודעת החטיבה להתיישבות, הוגשה ביום 6.1.2026 הודעת עדכון מטעם המדינה, שאליה צורף "נוהל פרסום הקצאת קרקע לחקלאות, שלא בתנאי נחלה, באזור יהודה והשומרון" שהתקינה החטיבה להתיישבות. המדינה טענה כי לנוכח התקנת הנוהל, העתירה התייתרה וכי ככל שהעותרות מבקשות לתקוף את הנוהל עליהן לעשות זאת לאחר מיצוי הליכים.
7. בנוהל שצורף להודעה פורט, בין השאר, כי במקרה שבו תבוצע הקצאת משנה – וזאת אך ביחס להקצאת קרקע למטרת חקלאות או מרעה מחוץ לתחום שיפוט של יישוב – יפורסם על כך באתר האינטרנט של החטיבה להתיישבות.
בהמשך להחלטות שניתנו בימים 15.1.2026 ו-19.1.2026, העותרות הגישו ביום 25.1.2026 הודעה שבה הצביעו על כך שהנוהל שפורסם אינו נותן מענה לטענות שהועלו בעתירה. בעיקר, העותרות הלינו על כך שהנוהל אינו קוצב כל פרק זמן לביצוע הפרסום כך שאין כל ערובה לכך שהדברים אכן יפורסמו בזמנים רלוונטיים. כמו כן, נטען כי פרסום הקצאת המשנה לאחר שזו כבר בוצעה עלול ליצור מעשה עשוי.
8. ביום 3.2.2026 ניתנה החלטה שהורתה על דיון המשך בהליך, כאשר המשיבים התבקשו להתייחס במסגרתו לסוגיה של פרסום מראש על כוונה להקצות מקרקעין להבדיל מאשר פרסום בדיעבד, וכן להבחנה בין מקרקעין המצויים בתחום שיפוט של יישוב לבין כאלה שאינם. בהמשך לכך, דיון המשך בעתירה התקיים לפני ההרכב הנוכחי ביום 2.11.2026. עמדת המשיבים הייתה שפרסום הנוהל מייתר את המשך הדיון בעתירה במתכונתה הנוכחית. מנגד, העותרות טענו כי הנוהל אינו נותן כל מענה לנושאים שעלו בעתירה ולכן אין לראות בו התפתחות חדשה.
9. במענה לשאלות שהוצגו בדיון צוין כי ניתן היה להוסיף בנוהל התייחסות לפרק הזמן המחייב לביצוע פרסום של הקצאות משנה. הוזכר בהקשר זה פרק זמן טנטטיבי של 45 ימים. לא היה בפי המשיבים מענה לשאלה מדוע הנוהל עוסק רק בהקצאות של שטחי חקלאות ומרעה ומדוע אינו עוסק בהקצאות בתחום משבצת היישוב (שלכאורה עשויות להיות רלוונטיות גם לישראלים נוספים שאינם חלק מן היישוב).
10. במצב הדברים הרגיל, לנוכח התקנת הנוהל, היה מקום להורות על תיקון העתירה או מחיקתה, לאור השינוי בתשתית העובדתית-נורמטיבית. ברם, בהינתן שהעתירה דנן היא העתירה השלישית שהוגשה על ידי העותרות בנושא, לאחר שחלפו למעלה מעשר שנים מאז תחילת ההתדיינות בנושא, ובשים לב לכך שהנוהל אינו נותן מענה אף לטענות שהועלו בעתירה המקורית, ניתנת למשיבים הזדמנות להשלים התייחסותם ביחס לנקודות הבאות:
(-) החלת הנוהל על כל הקצאות המשנה, ולא רק על חקלאות ומרעה;
(-) החלת הנוהל גם על הקצאות משנה בתוך תחומי משבצת היישוב;
(-) פרסום הקצאות המשנה לאחר קבלת ההחלטה על ההקצאה אך עוד לפני ההתקשרות עם בר הרשות;
(-) החלת הנוהל על חידוש הקצאות משנה;
(-) האפשרות להחיל, למען ניקיון הדעת, על פרסום הקצאות משנה על ידי החטיבה להתיישבות באיו"ש את הכללים הנהוגים לעניין פרסום הקצאות משנה מקבילות בתחומי מדינת ישראל על ידי רשות מקרקעי ישראל.
להשלמת התמונה יפרטו המשיבים באלו נסיבות הקצאות המשנה נעשות ללא תמורה ובאיזה אופן הדבר מעוגן בנוהל.
11. הודעת המשיבים תוגש לא יאוחר מיום 8.12.2026.
ניתן היום, א' כסלו תשפ"ז (11 נובמבר 2026).
יצחק עמית
נשיא
דפנה ברק-ארז
שופטת
עופר גרוסקופף
שופט