פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 4142/21
לפני:
כבוד המשנה לנשיא נ' סולברג
כובד השופטת יעל וילנר
כבוד השופט אלכס שטיין
העותרות:
1. לשכת עורכי הדין בישראל
2. האגודה לזכויות החולה בישראל
3. העמותה הישראלית לסרטן העור
נגד
המשיבים:
1. המוסד לביטוח לאומי
2. שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים
3. שר הבריאות
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
תאריך ישיבה:
ה' חשון תשפ"ו (25.10.2025)
בשם העותרת 1:
עו"ד בלה פלד; עו"ד ענת קאופמן; רומי הוניג;
בשם העותרות 3-2:
עו"ד גלעד מרקמן; עו"ד עמוס כהן
בשם המשיבים:
עו"ד מוריה פרימן; עו"ד יעל קולודוני; עו"ד אורנה רוזן אמיר
פסק-דין
השופטת יעל וילנר:
1. האם המוסד לביטוח לאומי רשאי להיות מעורב בהפעלת סמכותו של שר העבודה למנות "פוסקים רפואיים", שהם חברי ועדות רפואיות אשר מכריעות במחלוקות רפואיות בין המוסד למבוטחיו?
זו השאלה הטעונה הכרעה בענייננו.
2. אקדים ואומר, כי אני סבורה שיש להשיב על שאלה זו בשלילה. זאת, בעיקרו של דבר, בהינתן שתכלית הוראות הדין, אשר מסמיכות דווקא את השר למנות פוסקים רפואיים, היא לנתק את המוסד לביטוח לאומי מהליכי מינוי אלו, כדי לשמור על עצמאות הוועדות הרפואיות ועל אי-התלות של הפוסקים הרפואיים; ולמנוע מצב שבו המוסד לביטוח לאומי ממנה את מי שמכריע במחלוקות בעניינו, על הקשיים הטבועים בכך.
3. ויודגש כבר בפתח הדברים: אין במסקנתי הנדונה, או בדיון שהוביל אליה ויפורט להלן, כדי להטיל צל-צלו של דופי במוסד לביטוח לאומי, בעובדיו או בפוסקים הרפואיים, אשר ממלאים כולם תפקידים חשובים ביותר, שמשפיעים על חיי אזרחים רבים, ועושים זאת במסירות, בנאמנות ובמקצועיות. כפי שיפורט בהמשך, מערכת היחסים המוסדית בין המוסד לביטוח לאומי לוועדות הרפואיות, מנביעה חששות מוסדיים לניגודי עניינים ולמראית פני הצדק, שבגינם הופקדה מלכתחילה סמכות המינוי הנדונה בידי שר העבודה, תוך הפרדתה מהמוסד לביטוח לאומי.
העתירה דנן
4. כאמור לעיל, וכפי שיפורט בהמשך, עניינה של עתירה זו באופן מינויים של "פוסקים רפואיים", חברי ועדות רפואיות שהדין מסמיך את שר העבודה (להלן גם: השר) למנותם; ועדות אלו הן גופים סטטוטוריים מעין-שיפוטיים, אשר מכריעים במחלוקות רפואיות בין המוסד לביטוח לאומי (להלן גם: המוסד) למבוטחיו. בשים לב לתפקידן כאמור, מאפיין עיקרי והכרחי של ועדות אלו הוא עצמאותן ואי-תלותן במוסד לביטוח לאומי, בהיותו בעל דין קבוע בהליכים שלפניהן.
5. ביסודו של דבר, העתירה שלפנינו הוגשה על בסיס טענות שלפיהן מתקיימות פרקטיקות שונות, אשר פוגעות בעיקרון עצמאותן של הוועדות הרפואיות ואי-תלותן במוסד לביטוח לאומי. לנוכח טענות אלו, התבקשו בעתירה שורת סעדים נגד המוסד (המשיב 1), שר העבודה (המשיב 2) ושר הבריאות (המשיב 3), ובהם לאסור על מעורבות המוסד לביטוח לאומי בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים; ולבטל את הנוהל של המוסד אשר מסדיר את הסוגייה.
6. אקדים ואומר, כי במסגרת הדיון בעתירה ניתן צו על-תנאי, אשר מתמקד בסוגיית המעורבות של המוסד לביטוח לאומי בהפעלת סמכות השר למנות פוסקים רפואיים, ובהפעלת שיקול דעת עצמאי מצד השר בהליכי המינוי כאמור. בכך, נתחמה יריעת המחלוקת בענייננו לסוגיה האמורה; ובהתאם, בסוגיה זו אתמקד להלן, במסגרת פירוט הרקע הנדרש, טענות הצדדים והשתלשלות העניינים במהלך הדיון בעתירה.
עיקרי הנוהל המקורי של המוסד לביטוח לאומי בדבר מינוי פוסקים רפואיים
7. ברקע העתירה ניצב נוהל של המוסד לביטוח לאומי, אשר מסדיר את מעורבותו בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים (חוזר המנהל הרפואי 204/04/2017 "נוהל קליטת רופאי ועדות" (אפריל 2017) (להלן גם: הנוהל המקורי)). בנוהל זה צוין כי מטרתו להסדיר את הליך המינוי הראשוני ("קליטה") של רופאים בוועדות רפואיות; את הליך הארכת כהונתם; את הליך הוספת מינוי של רופא מכהן לוועדה רפואית נוספת; ואת הליך הקידום של רופא מכהן לוועדה רפואית לעררים. בין היתר, במבוא לנוהל נקבע כי מינוי רופאים לוועדות רפואיות יהיה קצוב לתקופה של שלוש שנים, שלאחריה יש להאריך את המינוי; וכי לוועדות רפואיות לעררים ימונו רק רופאים שכיהנו בוועדה רפואית ב"דרג ראשון", אלא באישור המנהל הרפואי של המוסד.
בנוהל נקבע כי בסוגי ההליכים הנ"ל – מינוי ראשוני של רופא לוועדה רפואית; הארכת כהונה; הוספת כהונה; או קידום לוועדת ערר – החלטה בנוגע לכשירות המועמד תתקבל בלשכה הרפואית של המוסד, בפורום בראשות המנהל הרפואי של המוסד או סגנו (להלן: הפורום הרפואי). בהמשך לכך, בנוהל מפורטים תנאי הסף לבחינת המועמדים, ואלו כוללים, בין היתר, ראיון אישי עם המנהל הרפואי של המוסד או עם סגנו; רישיון בתוקף לעסוק ברפואה ותעודת מומחה בתוקף; קורות חיים; שתי המלצות; היעדר רישום פלילי; ועוד. עוד נקבע בנוהל כי "רופא שלא עומד בתנאי הסף, לא יעלה לדיון"; וכי בדיונים על הארכת מינוי, הוספת מינוי או קידום של מועמד מסוים, יובאו בחשבון, בין היתר, ציוני בקרה מקצועית שנערכה בעניינו על-ידי גורמי רפואה במוסד לביטוח לאומי, וכן תלונות על הרופא, שידועות ללשכה הרפואית של המוסד או לגורמי פניות הציבור בו.
לבסוף, בנוהל נקבע כי אם הפורום הרפואי אישר מועמד מסוים, "יצוין סוג האישור (למשל – המלצה לשר למינוי הרופא) [...] אחראית משא"ן תעביר, לפי הצורך, את הבקשה לאישור השר ולפרסום ברשומות, לשם כך, תיעזר בלשכה המשפטית של הביטוח הלאומי"; וכי אם הוועדה דחתה מועמדות, יישלח על כך מכתב למועמד.
טענות הצדדים: מעורבות המוסד במינוי פוסקים רפואיים בראי הנוהל המקורי
8. בעתירה נטען כי לפי הנוהל המקורי, הלשכה הרפואית במוסד לביטוח לאומי היא אשר מכריעה, בסופו של דבר, בדבר כשירותו של מועמד לכהן כפוסק רפואי, כך שהמוסד הוא אשר דוחה מועמדויות שאינן עומדות, לגישתו, בתנאי הסף לתפקיד. נטען כי לא זו אף זו, תנאי הסף עצמם הם פרי שיקול דעתו של המוסד, ואף כוללים ראיון אישי עם גורמי הלשכה הרפואית שלו; מה גם שהחלטות בדבר הארכת כהונה של פוסק רפואי, הוספת כהונה או קידום, מתקבלות על סמך בקרה מקצועית שנערכה בעניינו על-ידי גורמי רפואה במוסד.
על רקע זה, נטען כי המוסד פועל בחוסר סמכות בנוגע להליך המינוי של פוסקים רפואיים, משום שהלכה למעשה, הנוהל הנדון מקנה למוסד את סמכות המינוי, אשר נתונה לפי הדין לשר; וכי השר עצמו לא פרסם נוהל בסוגיית מינוי הפוסקים הרפואיים. לטענת העותרות, מהנוהל הנדון עולה כי סמכות השר למנות פוסקים רפואיים הואצלה שלא כדין למוסד, כך שהשר נותר "חותמת גומי" בלבד לאישור החלטות המוסד בדבר מינויים כאמור. נטען, כי מצב זה פוגע קשות בעצמאות הפוסקים הרפואיים, משום שהמוסד הוא בעל דין קבוע בהליכים לפניהם. העותרות הוסיפו כי מעבר לאמור בנוהל הנדון, פרסום המשרה של פוסקים רפואיים נעשה במסגרת אתר האינטרנט של המוסד, תחת קטגוריית "גיוס עובדים", ולא מטעם השר, כך שמוסיף ומצטייר רושם כי הפוסקים הרפואיים כפופים למוסד ומתמנים על-ידו, באופן שעלול לפגוע בעצמאותם ובשיקול דעתם, וממילא – עלול לפגוע במבוטחים.
9. מנגד, בתגובותיהם המקדמיות לעתירה טענו המוסד והמשיבים 3-2 כי דינה להידחות, לרבות בנוגע לטענות ביחס לנוהל המקורי. לטענת המוסד, הנוהל האמור מסדיר הליך ברור ושקוף למינוי פוסקים רפואיים, שאופיו טכני בעיקר, ותכליתו לשמור על כללי מינהל תקין. המוסד הדגיש, כי גורמי הלשכה הרפואית הם האחראים לביצוע הנוהל; כי גורמים אלו מחזיקים בידע הרלוונטי להערכת כשירותם של מועמדים לתפקיד פוסק רפואי; וכי הערכת הכשירות שנערכת על-ידם נועדה לקדם את טובת המבוטחים עצמם, פן יתמנה פוסק רפואי שאינו עומד ברף המקצועי הנדרש. נטען כי השר הוא בעל הסמכות למנות את הפוסקים הרפואיים; כי תפקידו של המוסד בהליך מתמצה בהגשת המלצה לשר בעניינו של מועמד אשר עומד בתנאי הסף הרלוונטיים; וכי אין פסול בכך שהמוסד ממלא תפקיד טכני-מינהלתי בכל הנוגע למינוי פוסקים רפואיים. המשיבים 3-2 הצטרפו, בעיקרו של דבר, לטענותיו האמורות של המוסד לביטוח לאומי.
תמצית השתלשלות העניינים במהלך הדיון בעתירה
10. ביום 19.9.2022 קיימנו דיון בעתירה, ובסיומו הורינו למשיבים להגיש הודעה מעדכנת בנושא נקיטת צעדים לניתוק המוסד לביטוח לאומי מהליכי ההכשרה והמינוי של פוסקים רפואיים, לרבות הארכת כהונתם, קידומם והפסקת כהונתם.
11. בסופו של דבר, לאחר מספר הודעות עדכון שהוגשו לצד בקשות ארכה, ביום 28.9.2023 עדכנו המשיבים 3-2 (להלן ביחד: המשיבים) כי מדיונים שקוימו עם המוסד לביטוח לאומי עלה שקיימת במוסד יחידה למינוי פוסקים רפואיים, ובה שלושה תקנים מקצועיים ועורך-דין שמלווה את פעילותה; וכי "בהמשך לכך, נציגי ביטוח לאומי העבירו למשיבים התייחסות הכוללת הצעה הנוגעת לבחינת העברת הסמכות של מינוי הפוסקים; הארכת מינוי הפוסקים; קידום הפוסקים, טיפול בתלונות הציבור לעניין זה ועריכת ימי עיון והכשרה לפוסקים, למשרד העבודה".
המשיבים הוסיפו כי בהמשך לכך, ביום 12.9.2023 התקיימה ישיבה בנושא הנדון בראשות מנכ"ל משרד העבודה, שבמסגרתה הוסבר "הצורך בקידום התהליך להקמת יחידה במשרד העבודה שתהיה אמונה על מינוי וקידום הפוסקים הרפואיים ויתר הסוגיות המפורטות לעיל"; וכי בסיום הפגישה הנחה מנכ"ל משרד העבודה את הגורמים הרלוונטיים במשרדו לפעול לקידום הנושא. המשיבים ציינו, כי במסגרת היערכות לפגישת-המשך שנקבעה בסוגיה, התקבלו נתונים מהמוסד, לצורך בחינת המשמעויות הכרוכות בהקמת היחידה האמורה במשרד העבודה; כי מנתונים אלו התברר שטיפול במינוי פוסק רפואי אורך כחודשיים-שלושה; כי מדובר בתהליך ארוך הכולל מספר שלבים, ובהם פרסום פנייה לגיוס רופאים חדשים, הערכת התאמת המועמדים לתפקיד, ו"לאחר אישור מועמדות הרופא – פניה לשר העבודה לחתימה על המינוי"; וכי "מינוי הפוסק הרפואי תקף לשלוש שנים והיחידה אחראית על מעקב וחידוש המינוי". המשיבים הדגישו, כי תהליך העברת היחידה האמורה למשרד העבודה כרוך במורכבות רבה; וביקשו להוסיף ולעדכן על התקדמות התהליכים.
12. בהודעה מיום 28.12.2023 עדכנו המשיבים כי עקב פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" חלו עיכובים בקידום התהליכים שהוזכרו בהודעת העדכון הנ"ל מיום 28.9.2023, אך צוין כי משרד העבודה החל ללמוד את המשמעויות הכרוכות בקבלת האחריות לטיפול בסוגיית המינויים של פוסקים הרפואיים.
13. לנוכח פרק הזמן הארוך שחלף ממועד הדיון בעתירה, נקבע דיון המשך ליום 15.4.2024. עובר לדיון, ביום 4.4.2024, הגישו המשיבים הודעת עדכון, שבמסגרתה צוין שגורמי משרד העבודה הגיעו למסקנה, כי העברת היחידה שאחראית על מינויי הפוסקים הרפואיים, מהמוסד לביטוח לאומי למשרד העבודה, כרוכה בקשיים ובמורכבויות, לנוכח התלות הרבה בגורמי המקצוע במוסד; וכי מהלך כזה עלול לפגוע ביעילות הליכי המינוי, מאחר שמשרד העבודה אינו בעל מומחיות או ניסיון בגיוס ומיון רופאים, בהכשרתם או בעריכת בקרה על עבודת ועדות מהסוג הנדון. צוין כי בהמשך לכך, שר העבודה החליט שיש להקים צוות בין-משרדי, לבחינת השינויים הארגוניים הנדרשים להבטחת עצמאות הפוסקים הרפואיים, תוך בחינת "חלופה לטיפול בהיבטים של מינוי פוסקים, הארכת מינויים קידום הפוסקים והכשרתם, באמצעות הביטוח הלאומי, כפי שהיא מתבצעת כיום". עם זאת, צוין כי טרם נחתם כתב מינוי לצוות האמור.
14. ביום 15.4.2024 קיימנו דיון שני בעתירה, בעקבותיו ניתן צו על-תנאי, המורה למשיבים "ליתן טעם מדוע לא יימנע מהמוסד לביטוח לאומי למלא תפקיד בהליכי מינויים, קידומם והארכת כהונתם של רופאים פוסקים בוועדות הרפואיות, למעט על-ידי מתן המלצה לגורמים המוסמכים; ומדוע המשיב 2 [שר העבודה – י"ו] לא יבטיח הפעלת שיקול דעת עצמאי מצדו בהליכים כאמור".
הנהלים שגובשו ונכנסו לתוקף בעקבות הצו על-תנאי
15. ביום 15.10.2024 הגישו המשיבים תצהיר תשובה, שבמסגרתו ציינו כי ביום 25.9.2024 חתם שר העבודה על נוהל חדש בעניין מינוי הפוסקים הרפואיים שכותרתו "נוהל טיפול במינוי פוסקים רפואיים ע"י שר העבודה לוועדות רפואיות לפי חוק הביטוח הלאומי" (להלן: נוהל השר); וכן כי ביום 6.10.2024 נכנס לתוקף נוהל חדש של המוסד לביטוח לאומי, להסדרת מעורבותו בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים (נוהל הלשכה הרפואית של המוסד לביטוח לאומי 212/10/2024 "קליטת רופאי ועדות במינוי השר" (להלן: הנוהל השני של המוסד)).
16. בנוהל השר צוין, כי "בטרם העברת כתב מינוי פוסק רפואי לחתימת השר", עובד בלשכתו יוודא שבקשת המינוי הועברה באמצעות הלשכה המשפטית של המוסד לביטוח לאומי, בצירוף טיוטת כתב מינוי לחתימת השר, המלצה מפורטת מטעם הגורמים הרלוונטיים מהמוסד, וטבלה המפרטת את תחומי המומחיות של המועמד ואת הוועדות שאליהן הוא מיועד. כמו כן, בנוהל מפורטים ההיבטים שאליהם צריכה להתייחס ההמלצה מטעם הגורמים הרלוונטיים מהמוסד, וביניהם עמידת המועמד בתנאים הקבועים בחוק; נחיצות המינוי המבוקש; ו"כל מידע רלוונטי אחר, הידוע לגורם האחראי [מהמוסד – י"ו], אשר לדעתו יש חשיבות כי השר ישקול אותו בטרם אישור המינוי וחתימה על כתב המינוי" (סעיף 4 לנוהל השר). כמו כן, אם הובא בפני השר מידע, שמעורר צורך לשקול ביטול מינוי של פוסק רפואי או לא לחדש את כהונתו, אז בטרם יבחן השר את המידע ויגבש את החלטתו, עובד בלשכתו יפנה לגורמים הרלוונטיים במוסד, כדי לקבל "כל מידע המצוי ביד[יהם] הנוגע לפוסק" (סעיף 5 לנוהל השר).
17. לפי נוהל המוסד, תכליתו להסדיר את מעורבות המוסד לביטוח לאומי במינוי פוסקים רפואיים על-ידי השר, ובכלל זאת מתן המלצות בעניין הארכת מינוי של פוסקים רפואיים, הוספת מינוי לוועדה רפואית נוספת וקידום מוועדה רפואית בדרג ראשון לוועדה רפואית לעררים. בין היתר, במבוא לנוהל נכתב כי מינוי פוסקים רפואיים יהיה קצוב לתקופה של 3 שנים; כי המוסד יעביר לשר המלצות בנוגע להארכת מינויים; וכי ככלל, כדי להתמנות לוועדת ערר יש לכהן קודם לכן בוועדה רפואית ב"דרג ראשון", אלא בהמלצת המנהל הרפואי של המוסד.
הנוהל מוסיף ומפרט, כי ההמלצות שיועברו לשר תגובשנה על-ידי גורמים בלשכה הרפואית של המוסד. כמו כן, מפורטים תנאי סף למינוי כפוסק רפואי, ובהם "2 המלצות [...] יובהר כי ד"ר טרגין [המנהל הרפואי והרופא הראשי של המוסד – י"ו] יוכל לשוחח עם הממליצים – הדבר לא יירשם בנוהל". כמו כן, בנוהל מצוין כי לצורך גיבוש המלצות ביחס להארכת כהונה של פוסקים רפואיים או קידומם לוועדת ערר, גורמי הלשכה הרפואית של המוסד יתחשבו גם בציוני בקרה שנערכה בעניינו של הפוסק הרפואי על-ידי גורמי הרפואה במוסד; וכי גורמי הלשכה הרפואית רשאים להמליץ על הפסקת כהונה של פוסק רפואי, אם תוגשנה תלונות בעניינו ויימצא שיש להן בסיס לכאורי. לבסוף, בנוהל נקבע כי אם גורמי הלשכה הרפואית של המוסד סבורים שיש לאשר מועמדות של פוסק רפואי, המלצתם תועבר ללשכה המשפטית של המוסד, "לאישור השר ולפרסום ברשומות". לעומת זאת, אם גורמי הלשכה הרפואית לא מצאו לאשר מועמדות, יישלח על כך מכתב למועמד.
18. לנוכח האמור, בתצהיר התשובה מטעמם טענו המשיבים כי נוהל השר ונוהל המוסד מקיימים את תוכנו של הצו על-תנאי שניתן בעתירה; וכי לנוכח התקנתם, השתנתה באופן מהותי התשתית העובדתית והנורמטיבית שביסוד העתירה, כך שדינה להימחק. כמו כן, נטען כי יש לאפשר יישום בפועל של הנהלים האמורים, בטרם תופעל בעניינם ביקורת שיפוטית.
19. ביום 30.1.2025 הגישו העותרות תגובה לתצהיר התשובה, וטענו כי הנהלים האמורים אינם מבטאים שינוי ממשי של הפרקטיקה הנתקפת בעתירה, כך שהמוסד לביטוח לאומי נותר הגורם שמנהל את הליכי הגיוס של פוסקים רפואיים, בוחן את מועמדותם ונותן לשר המלצה סופית בדבר המינוי. העותרות טענו כי לפי הנהלים הנ"ל, המוסד הוא שמפעיל שיקול דעת מהותי ביחס למינוי הפוסקים הרפואיים, ואילו עובדי לשכת השר מבצעים תפקיד טכני-מינהלתי גרידא. העותרות הדגישו, כי במסגרת נהלים אלו בוטל הריאיון שבוצע למועמדים על-ידי גורמי המוסד, כך שההתרשמות המהותית ממועמד נעשית דרך המלצות, שנבחנות על-ידי המוסד, שלמנהלו הרפואי אף מוקנית אפשרות לשוחח עם הממליצים. לנוכח האמור, נטען כי לא חל שינוי בתשתית שניצבת ביסוד העתירה.
20. ביום 27.10.2025 קיימנו דיון שלישי בעתירה, ובהחלטה שניתנה בסיומו הורינו למשיבים להגיש הודעת עדכון בדבר התאמת נוהל השר (מיום 25.9.2024) והנוהל השני של המוסד (מיום 6.10.2024) לתוכנו של הצו על-תנאי.
21. ביום 31.12.2025 הגישו המשיבים הודעה שבה עדכנו כי לנוכח הדיון וההחלטה מיום 27.10.2025, עודכנו פעם נוספת הנהלים הרלוונטיים של השר והמוסד.
22. במסגרת הנוהל העדכני של השר, שנכנס לתוקף ביום 31.12.2025 וכותרתו "נוהל טיפול במינוי פוסקים רפואיים ע"י שר העבודה לוועדות רפואיות מכוח חוק הביטוח הלאומי" (להלן: נוהל השר העדכני), נכתב כי "בטרם העברת כתב מינוי פוסק רפואי לחתימת השר", על עובד מלשכתו לוודא כי בקשת המינוי הועברה בהתאם לנוהל הרלוונטי של המוסד, וכי המועמד עומד בתנאי החוק; כי יש בידיו רישיון רופא ותעודת מומחיות בתוקף; וכן "כל מידע רלוונטי אחר [ש]יש חשיבות כי השר ישקול אותו בטרם אישור המינוי וחתימה על כתב המינוי". בנוהל מודגש, כי האמור תקף גם ביחס להארכת מינוי של פוסק רפואי, הוספת מינוי לוועדה נוספת או קידום לוועדת ערר. בנוסף, אם הובא בפני השר מידע, אשר מעורר צורך לשקול ביטול מינוי של פוסק רפואי או לא לחדש את מינויו, השר יבחן את המידע ויקבל החלטה בנושא; וכי המוסד יעביר בעניין זה "בקשה בהתאם לנוהל הביטוח הלאומי לבחינת הנושא על ידי השר".
23. בנוהל העדכני של המוסד (נוהל הלשכה הרפואית של המוסד לביטוח לאומי 214/12/2025 "טיפול בבקשה להתמנות כפוסק במינוי שר" (15.12.2025) (להלן: נוהל המוסד העדכני)), צוין, בין היתר, כי מינוי פוסק רפואי יהיה קצוב לתקופה של שלוש שנים; כי המוסד יעביר בקשה לשר בדבר הצורך בהארכת המינוי; וכי ככלל, לוועדות ערר ימונו רופאים שכיהנו קודם לכן בוועדות רפואיות בדרג ראשון, ובקשה לחרוג מכלל זה תוגש לשר באופן מנומק. כמו כן, בנוהל מפורט כי בקשות למינוי פוסק רפואי, להארכת מינוי או לקידום כאמור תוגשנה על-ידי גורמי המוסד ללשכת השר בצירוף, בין היתר, רישיון רופא ותעודת מומחיות בתוקף; קורות חיים; ו-"2 המלצות ממעסיקים קודמים, ככל שיידרש יוכל נציג מלשכת השר לשוחח עם הממליצים". כמו כן, המוסד רשאי להגיש לשר בקשה להפסקת מינוי של פוסק רפואי, ו"ככל שהבקשה מבוססת על תלונות, עבירות אתיות או פליליות, התנהגות לא הולמת של פוסק תיבחנה התלונות ע"י משרד העבודה, והביטוח הלאומי יעביר כל מידע שיתבקש בנושא לצורך קבלת החלטה".
24. לנוכח האמור, בהודעת העדכון מיום 31.12.2025 טענו המשיבים כי נוהל השר והמוסד העדכניים (להלן ביחד גם: הנהלים העדכניים) מבטיחים הפעלת שיקול דעת עצמאי מצד השר בנוגע למינוי פוסקים רפואיים, קידומם והארכת כהונתם, תוך צמצום מעורבות המוסד בהליכי מינוי כאמור, כך שהמוסד "אינו מהווה גורם ממליץ או בעל שיקול דעת, אלא תפקידו תחום למתן שירותים מינהלתיים, להעברת הבקשות והטפסים הדרושים לשם בחינתן בלשכת השר". על רקע זה, נטען כי דין העתירה להידחות, הן משום שהנהלים העדכניים מספקים מענה לצו על-תנאי, הן משום שהעתירה במתכונתה הנוכחית איננה אקטואלית עוד.
25. מנגד, בתשובה מטעם העותרות מיום 23.2.2026, נטען כי אף בראי הנהלים העדכניים, תפקיד השר בנוגע למינוי פוסקים רפואיים נותר טכני, ואינו כולל בחינה מהותית של המועמדים, בעוד שהמוסד ממשיך לנהל את הליך גיוס המועמדים, לרבות פרסום המשרות, באופן שיוצר תלות מבנית בו כבר מהשלב הראשון של הליך המינוי. עוד נטען, כי המוסד נותר הגורם היחיד שבכוחו ליזום הארכת מינוי של פוסקים רפואיים, הוספת מינוי או קידום לוועדת ערר, ובכוחו אף למנוע הארכת מינוי או קידום, ואף להביא להפסקת מינוי. העותרות טוענות כי למעשה, נוהל המוסד העדכני הוא שמגדיר את הליך המינוי של פוסקים רפואיים, בעוד שנוהל השר העדכני קובע כי על עובד לשכתו לוודא שהבקשה הועברה בהתאם לנוהל המוסד; כך שבפועל, השר מכפיף עצמו לנוהל של המוסד. העותרות מדגישות, כי מהנהלים העדכניים הוסרו הרבדים המהותיים של הליך המינוי, ובדיקת ההתאמה לתפקיד פוסק רפואי צומצמה לכאורה לתנאי סף טכניים בלבד, כך שלא ברור מיהו הגורם שאחראי לבחון התאמה מהותית של מועמד לתפקיד פוסק רפואי. עם זאת, העותרות טוענות כי למעשה, הנהלים מותירים בידי המוסד את הכוח לערוך בחינה מהותית של המועמדים, "דרך 'סעיפי סל' עמומים המאפשרים לו להעביר 'כל מידע רלוונטי אחר' לשר".
דיון והכרעה
26. אקדים ואומר, כי אני סבורה שיש להפוך את הצו על-תנאי שניתן בעתירה לצו מוחלט, ולקבוע כי על המוסד לביטוח לאומי להימנע מלמלא תפקיד בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים בוועדות הרפואיות, לרבות קידומם, הארכת כהונתם והפסקתה, וכי על השר להבטיח הפעלת שיקול דעת עצמאי מצדו בהליכים כאמור.
27. מהלך הדיון יהיה כדלקמן: ראשית, אעמוד על תפקיד הוועדות הרפואיות ומהותן, ואראה כי מאפיין עיקרי והכרחי של עבודתן הוא עצמאותן ואי-תלותן במוסד לביטוח לאומי. בהמשך לכך, אסקור דיונים שנערכו במסגרות שונות, לרבות בפסיקתו של בית משפט זה ובוועדות ציבוריות שהוקמו על-ידי הכנסת והממשלה, ביחס לטענות בדבר פגיעה בעצמאות הוועדות הרפואיות כתוצאה ממעורבות המוסד בעבודתן, ובפרט בקביעת הרכביהן. על רקע זה, אראה כי השר אינו רשאי לאצול למוסד מסמכויותיו הנוגעות למינוי פוסקים רפואיים; וכי לא ניתן להכשיר את מעורבות המוסד בהליכי המינוי האמורים דרך הגדרתה כ"סיוע" גרידא לשר בהפעלת סמכותו. לפיכך, אקבע כי המוסד אינו רשאי למלא תפקיד בהליכי המינוי הנדונים.
תפקיד הוועדות הרפואיות ומהותן
28. המוסד לביטוח לאומי הוא תאגיד סטטוטורי שפועל מכוח חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי או החוק), ותכליתו להעניק "ביטוח סוציאלי כולל" לתושבי המדינה, באמצעות פריסת רשת ביטחון כלכלי מינימאלי לאוכלוסיות שנזקקות לכך. על מנת לממש את תכליתו האמורה, מופקד המוסד, בעיקרו של דבר, על גביית דמי ביטוח מהמבוטחים לפי החוק, מחד גיסא, ועל תשלום גמלאות בענפי ביטוח שונים לזכאים על-פי החוק, מאידך גיסא (להרחבה ראו: בג"ץ 6304/09 לה"ב – לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פס' 47-42 (2.9.2010); יצחק אליאסוף "הביטוח הלאומי בישראל – גמלאות והטבות סוציאליות" שנתון משפט העבודה ד 7, 14-11 (1994)).
29. במספר ענפי ביטוח לפי החוק, הזכאות לגמלה מותנית בהוכחת מצב רפואי מסוים בפני גורם רפואי. בחלק מענפי ביטוח אלו, הדרג הראשון אשר מכריע בעניין מצבו הרפואי של מבוטח הוא "רופא מוסמך", שהוא עובד של המוסד או רופא אחר שהמוסד מינה לשם כך. זהו המצב, לדוגמא, בביטוח נכות מכוח פרק ט' לחוק (שעוסק בנכות כללית, בשירותים מיוחדים ובנכות של ילדים; ראו: סעיף 208 לחוק). לעומת זאת, בחלק אחר של ענפי הביטוח האמורים, הדרג הראשון שמכריע ביחס למצב רפואי של מבוטח הוא ועדה רפואית חיצונית למוסד, אשר מורכבת מפוסקים רפואיים שמונו על-ידי השר, ומשמשת גוף סטטוטורי מעין-שיפוטי שמכריע במחלוקות רפואיות בין המוסד למבוטחיו; כך, למשל, בביטוח נפגעי עבודה לפי פרק ה' לחוק (שעניינו ביטוח נפגעי עבודה; ראו: סעיף 118 לחוק; תקנה 1 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956 (להלן: תקנות נפגעי עבודה)).
30. יחד עם זאת, על כל הכרעה כאמור ב"דרג ראשון" בדבר מצב רפואי של מבוטח – הן על החלטת "רופא מוסמך" שהוא עובד המוסד או מונה על-ידו, הן על החלטת ועדה רפואית שמורכבת מפוסקים רפואיים שמונו על-ידי השר – ניתן להגיש ערר לוועדה רפואית לעררים, אשר מורכבת אף היא מפוסקים רפואיים שמונו על-ידי השר (ראו: סעיפים 122, 212-211 לחוק; מטבע הדברים, על החלטת "רופא מוסמך" אין למוסד אפשרות להגיש ערר) [להשלמת התמונה, יצוין כי הכרעת הוועדה הרפואית לעררים ניתנת לערעור בשאלה משפטית בלבד לפני בית דין אזורי לעבודה, כשעל פסק דין של בית הדין האזורי ניתן להגיש בקשת רשות ערעור לבית הדין הארצי לעבודה (ראו: סעיפים 123 ו-213 לחוק)].
31. אם כן, בעוד שבדרג הראשון, הגורם הרפואי שמכריע בטענה רפואית של מבוטח לצורך קבלת גמלה לפי החוק, עשוי להיות או "רופא מוסמך" מטעם המוסד או ועדה רפואית חיצונית למוסד, שחבריה הם פוסקים רפואיים שמונו על-ידי השר; הרי שבשני סוגי המקרים, ערר על החלטת הגורם הרפואי בדרג הראשון מוגש לוועדה רפואית חיצונית למוסד, שחבריה הם פוסקים רפואיים שמונו על-ידי השר.
32. כאמור, הסוגייה הטעונה הכרעה בענייננו נוגעת רק למעורבות המוסד לביטוח לאומי בהפעלת סמכות השר למנות פוסקים רפואיים מכוח חוק המוסד לביטוח לאומי. בהקשר זה, אוסיף ואעיר, במאמר מוסגר, כי קיימות ועדות רפואיות, שאינן קשורות לענייננו-שלנו, אשר פועלות מכוח חוקים אחרים, שחבריהן מתמנים על-ידי שרים אחרים. ועדות אלה כוללות, בין היתר, ועדות רפואיות אשר פועלות מכוח חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 [נוסח משולב], שחבריהן מתמנים על-ידי שר הביטחון, לפי תקנות הנכים (ועדות רפואיות), התשכ"ו-1965.
33. אם כן, הוועדות הרפואיות בענייננו הן גופים סטטוטוריים, מעין-שיפוטיים במהותם, אשר מכריעים במחלוקות רפואיות בין המוסד לביטוח לאומי למבוטחיו. בתוך כך, הוועדות הרפואיות כפופות לכללים השאובים מן המשפט המינהלי, לרבות חובות הנמקה, הימנעות ממשוא פנים ומניגודי עניינים, ושאר כללי הצדק הטבעי (ראו, למשל: בג"ץ 1082/02 המוסד לביטוח לאומי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נז(4) 443, פס' 16 (2003); עב"ל (ארצי) 389/09 לגזיאל נ' המוסד לביטוח לאומי, פס' 12 (14.2.2011); דיון (עבודה ארצי) נב/01-22 חבשה נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כה 311, פס' 15-13 (1993) (להלן: עניין חבשה); בג"ץ 2874/93 קופטי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מח(2), 673, פס' 10 (1994) (להלן: עניין קופטי)).
34. לנוכח מהות זו של הוועדות הרפואיות הנדונות, מטבע הדברים, מאפיין עיקרי והכרחי של פעולתן הוא עצמאותן ואי-תלותן במוסד לביטוח לאומי; וכפי שהודגש בעניין קופטי:
"הוועדות הרפואיות, הגם שהן מופעלות על-ידי המוסד מן הבחינה הארגונית והתקציבית, אין הן בשר מבשרו ועצם מעצמיו של המוסד, אלא הן גופים סטטוטוריים המוחזקים כעצמאיים, שתפקידם לפסוק בזכויות המבוטחים לפי החוק ולהכריע במחלוקות רפואיות בין המבוטחים לבין המוסד. בכך ממלאות הוועדות תפקיד מעין-שיפוטי מובהק. חבריהן אינם כפופים למרותו של המוסד ואינם חבים לו חובת נאמנות. כפיפותם היא לחוק ולציבור, וחובתם, על-פי הדין, היא לפסוק בשאלות הרפואיות המובאות לפניהם, על-פי אמות מידה מקצועיות וענייניות [...] על הוועדות הרפואיות, הנדרשות לעתים להכריע בצדקת עמדתו (בשאלה רפואית) של המוסד, מוטלת חובה מוגברת לקיים את אי-תלותן; שכן ההקפדה על אי-תלותן היא תנאי חיוני למילוי ייעודן ותפקידן" (שם, פס' 10; ההדגשה הוספה. כן ראו, למשל: עניין חבשה, פס' 13).
35. בהינתן האמור, במהלך השנים התעוררו ונדונו טענות שונות נגד מעורבות המוסד בפעילות הוועדות הרפואיות, תוך שנטען כי מעורבות זו פוגעת באופיין העצמאי ובעיקרון אי-תלותן במוסד. בין היתר, ובתמצית, נטען כי גורמים מטעם המוסד הם שקובעים את זהות הפוסקים הרפואיים שיישבו בוועדה רפואית מסוימת; כי שכר הפוסקים הרפואיים משולם מקופת המוסד; כי דיוני הוועדות הרפואיות מתקיימים במבני המוסד עצמו; וכי המוסד מספק שירותים מינהליים לוועדות, ומזכיריהן הם עובדי המוסד (ראו, למשל: הועדה להוצאת הוועדות הרפואיות מהמוסד לביטוח לאומי מסקנות הוועדה ס' 6-5 (2001) (להלן בהתאמה: ועדת גולדברג ודוח ועדת גולדברג; עניין קופטי, פס' 3-2; עניין חבשה, פס' 10).
כפי שיפורט להלן, טענות מהסוג האמור נדונו הן בפסקי דין של בית משפט זה ושל בית הדין הארצי לעבודה; הן במסגרת ועדות בדיקה ציבוריות שהוקמו על-ידי הכנסת והממשלה; הן במסגרת הצעות חוק שונות; הן בדוחות מבקר המדינה. להלן אציג בתמצית את עיקרי הדברים בהקשר זה, על מנת לפרוס רקע רלוונטי לדיון בסוגיה הטעונה הכרעה בענייננו.
עיקרי הפסיקה בנושא עצמאות הוועדות הרפואיות ומעורבות המוסד בעבודתן
36. בעניין חבשה (1993), ביקש המערער שם מבית הדין הארצי לעבודה להורות על בטלותן של חלק מתקנות נפגעי עבודה. נטען, כי התקנות הנדונות חורגות ממתחם הסבירות, בין היתר משום שהן מסמיכות את מזכירי הוועדות הרפואיות, שהם עובדי המוסד, לקבוע את זהות הפוסקים הרפואיים שיישבו בוועדה רפואית מסוימת, באופן שפוגע בעצמאות הוועדות ובעיקרון אי-התלות של חבריהן במוסד לביטוח לאומי.
בית הדין הארצי לעבודה דחה, בדעת רוב, את הערעור, תוך שנפסק כי "לעובדה שחברי הוועדות [הרפואיות – י"ו] מתמנים על ידי שר העבודה והרווחה, ולא על ידי מנהלת המוסד, יש משקל מכריע לגבי עצמאותם של חברי הוועדה ואי תלותם במוסד [לביטוח לאומי – י"ו]" (שם, פס' 22; ראו גם: שם, פס' 23). עם זאת, בדעת המיעוט של פסק הדין, הובעה העמדה כי התקנות הנדונות חורגות ממתחם הסבירות, בשל "פגם קונסטיטוציוני מובהק היורד לשורש הליך מינוי הרכב הוועדות ומינוי יועציהן, והוא נעוץ בעצם תלותו של הפוסק (הוועדה) במתדיין (המוסד), באשר זה האחרון בוחר במישרין או בעקיפין בפוסק על ידי שלוחיו או עובדיו. תלות זאת איננה סימטרית באשר לנכה הניצב מול המוסד אין כל נגיעה וכל השפעה על בחירת הוועדה הרפואית האמורה לפסוק בעניינו" (שם, פס' 26).
37. בפסק דינו של בית משפט זה בעניין קופטי (1994) (מפי השופט א' מצא, בהסכמת השופטים מ' חשין ו-ש' לוין) נדונה טענה דומה, שלפיה מאחר שתקנות נפגעי עבודה מאפשרות לגורמים מטעם המוסד לשלוט בזימון פוסקים רפואיים לוועדות הרפואיות, הרי שלמעשה, המוסד שולט על גובה השכר של הפוסקים הרפואיים, שאף משולם מקופת המוסד. נטען, כי מאחר שלפוסקים רפואיים יש עניין אישי-כלכלי לקבל זימונים תכופים לוועדות רפואיות, הרי שמעורבות המוסד בזימונם לוועדות מציבה את הפוסקים הרפואיים בניגוד עניינים, ביחס לתפקידם להכריע באופן מקצועי וענייני במחלוקות בין המבוטחים למוסד (יצוין, כי טענה זו התעוררה שם תוך דיון בטענת העותר, שלפיה במסגרת הליך בינו לבין המוסד לפני בית הדין לעבודה, אין למנות רופא כמומחה-יועץ לבית הדין, אם אותו רופא מכהן כפוסק רפואי, מאחר שכהונה זו מציבה אותו בניגוד עניינים בהליכים שהמוסד צד להם). מנגד, המוסד טען כי ההסדר הקבוע בתקנות נפגעי עבודה אינו מבסס חשש לניגוד עניינים, משום שבפועל, גורמי המוסד מזמנים את הפוסקים הרפואיים לוועדות באופן אוטומטי, לפי רוטאציה.
בפסק הדין בעניין קופטי נקבע, כי בשים לב למעורבות המוסד כאמור בעבודת הוועדות הרפואיות, "מתקיים חשש גבולי לפסלות" של הפוסקים הרפואיים:
"רופא המכהן כחבר בוועדה רפואית, אשר כוננה לפי החוק, מופעל במילוי תפקידו זה על-ידי המוסד ומקבל את שכרו מקופת המוסד. בכך ששיטת הזימון של הרופאים, לקחת חלק בפעולת הוועדות, מופעלת על-ידי מזכיר ומבוססת על רוטאציה פשוטה בין המומחים בכל אחד מענפי הרפואה (ובלבד ששיטה זו אכן מופעלת כראוי ונתונה לפיקוח מסודר ושיטתי), יש כדי לשכך ולמתן את החשש כי יימצא רופא אשר בשל עניינו לזכות בזימונים תכופים לישיבות הוועדה הרפואית ינהג במשוא פנים במילוי תפקידו כמומחה-יועץ לבית הדין לעבודה. אכן, אף כאן – חרף שיטת הזימון ובלא קשר לשיעורו הנמוך של השכר המשתלם לחברי הוועדות – מתקיים חשש גבולי לפסלות"(שם, פס' 10; ההדגשה הוספה).
אם כן, בית המשפט בעניין קופטי לא ראה לקבל את טענת העותר, ולקבוע כי מעורבות המוסד בעבודת הוועדות הרפואיות מובילה לפסלות-ממש של הפוסקים הרפואיים מחמת ניגוד עניינים; אך זאת, בשים לב להשלכותיה של קביעה כאמור:
"קבלת טענתו של העותר, לפסילת המומחה שנתמנה בעניינו, כמוה כפסילת הוועדות הרפואיות עצמן. לאמור: אם תלותו הכלכלית במוסד, הנובעת מחברותו בוועדה רפואית, פוסלת את הרופא למינוי של מומחה-יועץ רפואי לבית הדין לעבודה, כי אז מתחייב לפוסלו, בשל אותה תלות כלכלית, גם לחברות בוועדה הרפואית עצמה. משמעותה של פסיקה כזאת תהיה מרחיקת לכת. המתחייב ממנה יהיה, שכלל הוועדות הרפואיות, אשר כוננו ואשר פועלות מכוחו של החוק, פסולות מלהמשיך ולכהן במתכונתן הקיימת.
[...]
קבלת עמדה זו, אילו הוברר שאין מנוס ממנה, הייתה מערערת את תשתיתן של ועדות רפואיות סטטוטוריות רבות, הפועלות זה עשרות שנים, ושלפחות בעתיד הקרוב – למצער עד שיאזור המחוקק כוח להעמיד חלופה טובה מהן – תלויה הפעלתם של חוקים רבים בהמשך פעולתן התקינה. אכן, יש שלחומרת התוצאה נודעת חשיבות בברירת ההכרעה השיפוטית" (שם, פס' 11 ו-14; ההדגשה הוספה).
בית המשפט הדגיש בעניין קופטי, כי אכן ניתן להימנע שם מ"תוצאה כללית קשה" כזו, באמצעות הנחיית בתי המשפט, כי בהליכים שבהם המוסד הוא צד, "מוטב להימנע" ממינוי פוסקים רפואיים בתור מומחים-יועצים, "או להגבילו למקרים שבהם מתעורר צורך בבחירה אישית של מומחה מסוים" (שם, פס' 8 ו-14). עם זאת, בית המשפט הוסיף, כי אין להסיק מדחיית העתירה ש"תקינות פעולתן של הוועדות הרפואיות נעלה [...] מכל ספק" (שם, פס' 12); וכי לנוכח המצב הנדון בעתירה, "הצורך בעיצובו של הסדר חקיקתי חדש ומתוקן נראה דרוש – אף חיוני" (שם, פס' 14); וכך הטעים שם בית המשפט:
"ההסדר הנוהג לפי הדין הקיים צופן בחובו קשיים. נראה כי, בנסיבות מסוימות, מעורר הוא אף חשש לעיוותים אפשריים. שורש הקשיים והחששות טמון בעירובן הבלתי רצוי של רשויות מינהליות בקביעת הרכביהן וסדרי עבודתן של ועדות רפואיות, שבהיותן מופקדות על הכרעת זכאותם הסטטוטורית של נכים ונפגעים לסוגיהם, כלפי אותן רשויות עצמן, הריהן ממלאות תפקידים מעין-שיפוטיים מובהקים" (שם, פס' 13).
כמו כן, השופט לוין הדגיש בפסק הדין, כי יש ליתן "משקל רב לדעת המיעוט" בעניין חבשה, שלפיה "הדרך שבו מתמנות בפועל הוועדות הרפואיות" עלולה "לעורר חשש שמא המשיב 2 [המוסד לביטוח לאומי – י"ו] הוא הבוחר את שופטיו", באופן שמעורר "חשש לניגוד עניינים" (פס' 2-1 לחוות דעתו).
38. כפי שיפורט להלן, על רקע הטענות האמורות בדבר מעורבות המוסד לביטוח לאומי בעבודת הוועדות הרפואיות, הוקמו על-ידי הכנסת והממשלה מספר ועדות ציבוריות, לבחינת סוגיית הניתוק של הוועדות הרפואיות מהמוסד לביטוח לאומי.
ועדות ציבוריות בנוגע לעצמאות הוועדות הרפואיות ומעורבות המוסד בעבודתן
39. ראשית יוער, כי עוד לפני שהוקמו ועדות ציבוריות ייעודיות לבחינת הסוגייה האמורה, כבר במסגרת דין וחשבון הוועדה בנושא בדיקת יישומו של חוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים, בראשות השופט (בדימוס) צבי ברנזון (1991), צוינו טענות שלפיהן "הועדות הרפואיות נראות לכאורה כנתונות למרות המוסד לביטוח לאומי, והרופאים החברים בהן – כמי שנוהגים ביד קפוצה בקביעת דרגת נכות, בשל רצונם לרצות את שולחיהם ולהתמנות לוועדות נוספות" (שם, עמ' 34; ההדגשה במקור). לנוכח האמור, ועדה זו המליצה "על הקמת וועדות רפואיות ארציות, כערכאה ראשונה וכערכאת ערעור, אשר יקבעו נכות לצורך כל דין: פיצוי לנפגעי תאונות דרכים, ביטוח לאומי לתאונות עבודה, תגמולים לנפגעי פעולות איבה ועוד" (שם, עמ' 36).
40. בהמשך, בשנת 2000 מינתה ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת את הוועדה להוצאת הוועדות הרפואיות מהמוסד לביטוח לאומי, בראשות השופט (בדימוס) מנחם גולדברג, על מנת שתבחן אם יש להוציא את הוועדות הרפואיות מהמוסד לביטוח לאומי, כך שהמוסד רק ישלם את הגמלה לזכאים לכך. ועדת גולדברג הגישה את מסקנותיה בחודש ינואר 2001 והמליצה להוציא את הוועדות הרפואיות מהמוסד, ולהקים גוף שירכז את פעילותן ויהיה כפוף מינהלית לרשות שיפוטית. עוד הומלץ, כי חברי הוועדות הרפואיות, בשני הדרגים, ימונו על-ידי שר הבריאות, ולא על-ידי שר העבודה והרווחה; וכי הוועדות הרפואיות תפעלנה שלא במבנים של המוסד, ושמזכיריהן לא יהיו עובדיו. ועדת גולדברג הדגישה, כי השינוי המוצע "יצמצם את תחושתם [של המבוטחים – י"ו], לה שותפה, כפי שצוין לעיל, גם המערכת המשפטית [לנוכח פסקי הדין בעניין חבשה ובעניין קופטי – י"ו], שההסדר הקיים לא רק שאינו רצוי, אלא שמתקיים בו, בלשון בית המשפט העליון, 'חשש גבולי לפסלות'" (סעיף 7 לדוח ועדת גולדברג). הודגש, כי השינויים המוצעים דורשים את תיקון חוק הביטוח הלאומי והתקנות שהותקנו מכוחו (שם, סעיף 8).
41. לצורך יישום המלצות ועדת גולדברג, החליטה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת להקים את "הוועדה ליישום הוצאת הועדות הרפואיות מהביטוח הלאומי" בראשות פרופ' אשר אור-נוי, שהגישה את הדו"ח המסכם שלה בחודש מאי 2002 (להלן בהתאמה: ועדת אור-נוי ודוח ועדת אור-נוי). בעיקרו של דבר, ועדת אור-נוי המליצה כי בשלב הראשון, תוצאנה מהמוסד ועדות הערר של נכות כללית ושל נפגעי עבודה; וכי לאחר כשנתיים-שלוש תיבחן הוצאתן מהמוסד של יתר ועדות הערר (סעיף 1 לדוח ועדת אור-נוי). כמו כן, הומלץ להקים מינהלת ארצית סטטוטורית, אשר תהיה אחראית על הפעלת ועדות הערר, ולקבוע בחקיקה את מעמדה וכפיפותה, "למשרד הבריאות או משרד ממשלתי אחר" (שם, סעיף 2). בנוסף, הומלץ שחברי ועדות הערר הרפואיות ייבחרו במכרז, על-ידי ועדה שתוקם מטעם המינהלת ומשרד הבריאות; כי הסמכות לבטל מינוי של חבר ועדה רפואית בתקופת כהונתו תוענק לשר הבריאות; וכי מזכירי הוועדות הרפואיות לא יועסקו על-ידי המוסד.
42. סוגיית עצמאותן של הוועדות הרפואיות זכתה להתייחסות גם במסגרת "דו"ח הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה", בראשות השופט (בדימוס) אפרים לרון, שמונתה על-ידי הממשלה בחודש יוני 2002 והגישה את הדו"ח האמור בחודש מרץ 2005 (להלן בהתאמה: ועדת לרון ודוח ועדת לרון). כנלמד משמה, ועדה זו עסקה בעיקר בשילוב אנשים עם מוגבלויות בקהילה ובשוק העבודה; אך כאמור, התייחסה גם לסוגיית הוועדות הרפואיות, בשל חשיבותה לאוכלוסייה האמורה, ולנוכח הקושי המוטל על הנמנים עמה כתוצאה מריבוי הוועדות ופיזורן במסגרות ובמקומות שונים. בשל קושי זה, הוועדה המליצה להקים יחידה מרכזית שתרכז את פעילותן של כל הוועדות הרפואיות, וכי יחידה זו תפעל במסגרת המוסד, מאחר ששם כבר פועלות מרבית הוועדות הרלוונטיות. עם זאת, על מנת לספק "מענה לטענה של נציגי הנכים, כי בחירת הרופאים בידי עובד של המוסד לביטוח לאומי סותרת את עקרון אי-התלות של רופאי הוועדות הרפואיות במוסד" (עמ' 80 לדוח ועדת לרון), הומלץ להקים ועדה מנציגי גופים שונים, שתהיה אחראית לקבוע כללים לבחירת הרופאים חברי הוועדות הרפואיות (שם, בעמ' 80-78).
43. בהמשך לכך, בהחלטת ועדת השרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק מיום 21.12.2006 הוקמה "הוועדה לנושא הקמת רשות לוועדות רפואיות" בראשות פרופ' אשר אור-נוי, שהגישה דו"ח ביניים של פעילותה למנכ"ל משרד הבריאות ביום 4.11.2007. ועדה זו התבקשה לגבש המלצות לממשלה בשאלה אם יש להקים רשות עצמאית לוועדות רפואיות, ולדון בדרכים ליישום מהיר של המלצות ועדת לרון. בדוח הביניים ציינה הוועדה כי הספיקה לדון בעיקר בדרכים ליישום המלצות ועדת לרון, ובהקשר זה המליצה למנות מועצה, שתהיה כפופה למשרד הבריאות; תפקח על פעולת הוועדות הרפואיות במוסד לביטוח לאומי; ותקבע את הכללים למינוי הפוסקים הרפואיים ולהפסקת עבודתם. עוד הומלץ, ששיבוץ הרופאים לוועדות הרפואיות ייעשה באופן ממוחשב, כך שלא תינתן עדיפות בשיבוץ לרופא מסוים (עמ' 4-3 לדוח).
התייחסות מבקר המדינה לסוגיית עצמאות הוועדות ומעורבות המוסד בעבודתן
44. במידה ראויה של זהירות וכשאני נותנת דעתי לסעיף 30(א) לחוק מבקר המדינה תשי"ח-1958 [נוסח משולב], אעיר כי אף בדוח מבקר המדינה לשנת 2009 (מבקר המדינה דוח שנתי 60ב לשנת 2009 ולחשבונות שנת הכספים 2008 (2010)) נדרש המבקר לסוגיית עצמאותן של הוועדות הרפואיות הנדונות בענייננו. צוין שם כי מצד אחד, המוסד משלם את הגמלאות הנובעות מהחלטות הוועדות הרפואיות, ומצד שני, המוסד מעורב בעבודתן, משבץ אליהן את הרופאים ומשלם את שכרם, ואף מספק לוועדות הרפואיות שירותים לוגיסטיים ומזכירותיים; כל זאת, באופן שעלול להשפיע על החלטותיהן (שם, עמ' 1119 ו-1144). הודגש, כי מעורבות המוסד בקביעת הרכבי הוועדות הרפואיות וסדרי עבודתן מעוררת חשש, ולו למראית עין, לפגיעה בעצמאותן ובאי-תלותן במוסד (שם, עמ' 1122). על רקע זה, הוצע לשנות את ההסדר הקיים, על-ידי הוצאת הוועדות הרפואיות מהמוסד, או בדרך אחרת שתחזק את אי-תלותן בו (שם, עמ' 1144). כמו כן, בנוגע למינוי רופאים לוועדות הרפואיות, הודגש כי על השר להפעיל שיקול דעת עצמאי, כדי להבטיח את עקרון אי-התלות של הפוסקים הרפואיים במוסד (שם, עמ' 1145); וכי עקרון זה נפגע, כאשר הפסקת כהונתם נעשית ביוזמת המוסד ומשיקוליו (שם, עמ' 1149-1148). עוד הודגש, כי ראוי שהמוסד לא יהיה מעורב בתהליך הבקרה על עבודת הפוסקים הרפואיים, על מנת להבטיח את אי-תלותם במוסד (שם, עמ' 1148).
הצעות החוק בנושא עצמאות הוועדות הרפואיות ומעורבות המוסד בעבודתן
45. להשלמת התמונה, יצוין כי החל משנות ה-90 של המאה הקודמת הוגשו שורת הצעות חוק, שנועדו לחזק את עצמאות הוועדות הרפואיות, ולהפיג חששות לניגוד עניינים כתוצאה ממעורבות המוסד לביטוח לאומי בעבודתן. עם זאת, יצוין כי בעיקרו של דבר, יוזמות אלו לא הבשילו לכדי חקיקה.
בתמצית, יצוין כי חלק מהצעות חוק אלו ביקשו להעביר את סמכויות המינוי של חברי ועדות רפואיות לשר הבריאות, ולקבוע ששכרם ישולם מקופת משרד הבריאות (ראו, למשל: הצעת חוק ועדות רפואיות, התשנ"ה-1995, פ/2939/13; הצעת חוק ועדות רפואיות, התשנ"ו-1996, פ/164/1). הצעות חוק רבות אחרות ביקשו להקים רשות סטטוטורית לוועדות רפואיות (ראו, למשל: הצעת חוק הרשות לוועדות רפואיות, התשע"ג-2013, פ/1603/19; הצעת חוק הרשות לוועדות רפואיות, התשע"ה-2015, פ/3901/20; הצעת חוק הרשות לוועדות ערר רפואיות, התשע"ט-2019; הצעת חוק הרשות לוועדות רפואיות, התשפ"ד-2023, פ/3984/25). יוזמות חקיקה אחרות ביקשו לתקן את סעיפים 118, 122, 208 ו-212 לחוק הביטוח הלאומי (שעוסקים הן ב"רופאים מוסמכים" מטעם המוסד, הן בפוסקים רפואיים שמתמנים על-ידי השר), כך שייקבע כי רופאים כאמור לא יהיו עובדי המוסד לביטוח לאומי ולא יקבלו ממנו תשלום בגין חברותם בוועדה רפואית (הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון - מינוי ועדות רפואיות), התש"ף-2019, פ/1378/22; כן ראו, למשל: הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון - מינוי ועדות רפואיות), התשע"ז-2017, פ/4250/20). כמו כן, על רקע מעורבות מזכירי הוועדות הרפואיות בקביעת הרכביהן, מספר הצעות חוק ביקשו לקבוע שמזכירי הוועדות לא יהיו עובדי המוסד (הצעת חוק ועדות רפואיות (מזכיר ועדה וחובת גילוי מידע), התשע"ה-2015, פ/1273/20; כן ראו למשל: הצעת חוק ועדות רפואיות (מזכיר ועדה וחובת גילוי מידע), התשס"ד-2004, פ/2723/16).
סיכום ביניים
46. הוועדות הרפואיות הנדונות בענייננו מורכבות מפוסקים רפואיים אשר מתמנים על-ידי השר; הן משמשות גופים סטטוטוריים מעין-שיפוטיים, אשר מכריעים במחלוקות רפואיות בין המוסד למבוטחיו. לפיכך, מאפיין עיקרי והכרחי של פעולתן הוא עצמאותן ואי-התלות של חבריהן, הפוסקים הרפואיים, במוסד לביטוח לאומי; "ההקפדה על אי-תלותן היא תנאי חיוני למילוי ייעודן ותפקידן" (עניין קופטי, פס' 10).
לנוכח האמור, במרוצת השנים נמתחה ביקורת נוקבת על מעורבות המוסד לביטוח לאומי בעבודת הוועדות הרפואיות, בטענה כי מעורבות זו פוגעת בעצמאות הוועדות ובעיקרון אי-התלות של הפוסקים הרפואיים במוסד. זאת, בפרט ביחס למצב דברים שבו גורמים מטעם המוסד לביטוח לאומי משפיעים על הרכבי הוועדות הרפואיות.
הקשיים הנובעים ממצב דברים זה נדונו בפסיקה. כך, בעניין חבשה קבע בית הדין הארצי לעבודה, בדעת רוב, כי אין מקום להורות על בטלות התקנות שמעגנות את מצב הדברים האמור, בשים לב לכך ש"לעובדה שחברי הוועדות מתמנים על ידי שר העבודה והרווחה, ולא על ידי מנהלת המוסד, יש משקל מכריע לגבי עצמאותם של חברי הוועדה ואי תלותם במוסד" (שם, פס' 22). כמו כן, בעניין קופטי קבע בית משפט זה, כי מעורבות המוסד בעבודת הוועדות הרפואיות, ובפרט בקביעת הרכביהן וסדרי עבודתן, מעוררת "חשש גבולי לפסלות" של הפוסקים הרפואיים, כך ש"הצורך בעיצובו של הסדר חקיקתי חדש ומתוקן נראה דרוש – אף חיוני" (שם, פס' 10 ו-14).
על רקע זה מינו הממשלה והכנסת מספר ועדות בדיקה ציבוריות, שהמליצו, בעיקרו של דבר, על הקמת גוף שירכז את עבודת הוועדות הרפואיות, במנותק מהמוסד לביטוח לאומי. אף מבקר המדינה הדגיש, כי מעורבות המוסד בקביעת הרכבי הוועדות הרפואיות מעוררת חשש, ולו למראית עין, לפגיעה בעצמאותן, והציע לשנות את ההסדר הקיים. כמו כן, לנוכח הקשיים הנ"ל, החל משנות ה-90 הוגשו שורה של הצעות חוק, שנועדו לבצר את עצמאות הוועדות הרפואיות.
47. אם כן, בשים לב לכך שתפקיד הוועדות הרפואיות הוא להכריע במחלוקות רפואיות בין המוסד לביטוח לאומי למבוטחיו, הקשיים הנובעים ממעורבות המוסד בעבודת הוועדות – ובפרט בקביעת זהות הפוסקים הרפואיים היושבים בהן – הודגשו בעשרות השנים האחרונות בפסיקה; בהמלצותיהן של שורת ועדות בדיקה ציבוריות שמינו הממשלה והכנסת; בדוחות מבקר המדינה; וביוזמות חקיקה.
זהו אפוא הרקע לבחינת הסוגייה הטעונה הכרעה בענייננו – שאף היא ביטוי למעורבות המוסד בקביעת זהות הפוסקים הרפואיים: האם מעורבות המוסד בהליכי המינוי של פוסקים כאמור עולה בקנה אחד עם הדין.
סמכות השר למנות פוסקים רפואיים
48. אין חולק, כי הסמכות למנות פוסקים רפואיים נתונה לשר.
כך, במסגרת פרק ה' לחוק הביטוח הלאומי, שעניינו כאמור ביטוח נפגעי עבודה, סעיף 118(ב) לחוק קובע כי "אופן מינוים של רופאים ואופן הרכבת ועדות רפואיות וסדרי עבודתן ייקבעו בתקנות [...]". בהמשך לכך, בתקנה 1 לתקנות נפגעי עבודה מוגדר "פוסק רפואי" בתור "רופא אשר שמו כלול ברשימת הפוסקים הרפואיים שנקבעה על ידי שר העבודה ופורסמה ברשומות" (וכן ראו תקנה 27(ב) לתקנות אלו, אשר קובעת כי השר יקבע רשימה, שתפורסם ברשומות, של רופאים שיכהנו כחברי ועדות רפואיות לערעורים). כמו כן, במסגרת פרק ט' לחוק, שעניינו כאמור נכות כללית, שירותים מיוחדים ונכות של ילדים, סעיף 212(א) לחוק קובע כי "השר יקבע את אופן מינוין, הרכבן וסדרי עבודתן של ועדה רפואית לעררים, ועדה לעררים וועדה לעררים לשירותים מיוחדים" (עוד ראו: הגדרת "פוסק רפואי" בתקנה 1 לתקנות מס הכנסה (קביעת אחוז נכות), התש"ם-1979 (להלן: תקנות מס הכנסה); ותקנה 3 לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (ועדת עררים לשירותים מיוחדים ולילד נכה), התשנ"ה-1995) (להלן: תקנות ועדת עררים)).
49. כפי שיבואר להלן, אני סבורה שמעורבות המוסד לביטוח לאומי בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים מובילה למסקנה, כי, הלכה למעשה, השר אצל למוסד לביטוח לאומי מסמכויותיו למנות פוסקים רפואיים; וכי אצילה זו איננה כדין.
דיני אצילה – מסגרת נורמטיבית
50. כלל מושרש בשיטתנו, כי רשות מינהלית מוסמכת לפי דין צריכה להפעיל את סמכותה בעצמה (ראו, מני רבים: בג"ץ 8371/09 דורון נ' שר הפנים, פס' 17 (7.7.2010) (להלן: עניין דורון); דפנה ברק-ארז המשפט המינהלי כרך א 160 (2010) (להלן: ברק-ארז)). ביסודו של דבר, כלל זה נובע מהנחה פרשנית שלפיה כאשר המחוקק מייחד סמכות לגורם מינהלי מסוים, כוונת המחוקק היא שאותו גורם יפעיל סמכות זו בעצמו (ראו, מני רבים: בג"ץ 9518/16 הראל נ' כנסת ישראל, פס' ל"ח (5.9.2017) (להלן: עניין הראל); יואב דותן ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מינהלי 526 (2022) (להלן: דותן)).
51. עם זאת, חקיקה מסמיכה עשויה להתיר לרשות מינהלית לאצול מסמכויותיה לגורם אחר. ככלל, על החקיקה להתיר זאת במפורש (ראו, מני רבים: בג"ץ 5031/10 עמותת עיר עמים נ' הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, פס' 17 (26.3.2012) (להלן: עניין עיר עמים); דותן, עמ' 532). עם זאת, בעיקרו של דבר, תשובה לשאלה אם החקיקה המסמיכה מאפשרת לבעל הסמכות לאצול מסמכויותיו נעוצה בפרשנות הדין המסמיך, ואפשר כי ההאצלה תותר ותיאסר במשתמע. בתוך כך, בהיעדר היתר אצילה מפורש בדין, השאלה היא אם בנסיבות העניין, האצלת הסמכות עולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה המסמיכה, לצד האינדיקציות הלשוניות (ראו, מני רבים: בג"ץ 2303/90 פיליפוביץ נ' רשם החברות, פ"ד מו(1) 410, 428 (1992) (להלן: עניין פיליפוביץ'); עניין עיר עמים, פס' 17)).
52. בהקשר הנדון, מקובל להבחין בין אצילה "אנכית", שבגדרה גורם מינהלי בכיר אוצל מסמכויותיו לגורמים כפופים לו באותה רשות מינהלית, לבין "אצילה אופקית", לגורם שאינו חלק מהרשות המינהלית של האוצל ואינו כפוף למרותו (ראו, למשל: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 873-869 (מהדורה שנייה 2011) (להלן: זמיר); דותן, בעמ' 535). בהקשר זה הודגש בפסיקה, כי בהשוואה לאצילה אנכית, אצילה אופקית מעוררת מטבעה קשיים שונים, ועל כן יש לנהוג כלפיה ביתר חשדנות, ולבחון בדקדקנות אם האצילה היא כדין (ראו, למשל: בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673 (2001) (להלן: עניין יקותיאלי); בג"ץ 2313/95 קונטקט לינסן (ישראל) בע"מ נ' שר הבריאות, פ"ד נ(4) 397, פס' 12 (1996); בג"ץ 6644/16 התאחדות התעשיינים בישראל – פורום טחנות הקמח נ' שר הכלכלה והתעשייה, פס' 40-39 (18.10.2017)). בעיקרו של דבר, קשיים אלו נובעים מכך שבמצב של אצילה אופקית, הרשות האוצלת והרשות הנאצלת עשויות להיות מונחות משיקולים ואינטרסים מוסדיים שונים זו מזו, כך שהאצילה עלולה להציב את הנאצל במצב של ניגוד עניינים מוסדי, ולהוביל לכך שהסמכות שהואצלה תופעל באופן שונה מזה שאליו התכוון המחוקק. לפיכך, כאשר עסקינן באצילה "אופקית", הכלל שלפיו החקיקה המסמיכה צריכה להתיר את האצילה במפורש מקבל משנה תוקף (ראו, למשל: עניין יקותיאלי, פס' 23; דותן, בעמ' 537-536; זמיר, 873-871).
53. עם זאת, הכלל אשר אוסר על הרשות לאצול את סמכותה לגורם אחר ללא היתר בדין, אינו חל כאשר מדובר ב"הסתייעות" גרידא באותו גורם, שאינה עולה כדי אצילת סמכות (ראו, מני רבים: עניין דורון, פס' 17; עניין הראל, פס' מ). אדרבא, קיימת הנחה פרשנית, שלפיה המחוקק מתכוון כי בעל הסמכות יסתייע באחרים לצורך הפעלת סמכותו באופן עצמאי (ראו, למשל: בג"ץ 4884/99 עמותת "תנו לחיות לחיות" נ' מנהל השירותים הוטרינריים בשדה במשרד החקלאות, פ"ד נח(5) 202, 211 (2004); בג"ץ 6173/23 שרשרת מושב עובדים בע"מ נ' מנהל רשות המיסים, פס' 9 (7.10.2024) (להלן: עניין שרשרת)). לפיכך, גם השאלה אם עסקינן ב"הסתייעות" כאמור מוכרעת, בעיקרו של דבר, בראי פרשנות החקיקה המסמיכה, לנוכח תכליתה ובשים לב לנסיבות המקרה; "אכן, הכל תלוי בזהות תפקידה של הרשות המוסמכת מזה ובמשימה שהוטלה על האחר מזה וביחס בין השניים" (עניין פיליפוביץ', פס' 18-17).
54. בתוך כך, אמת מידה מרכזית להבחנה בין "הסתייעות" גרידא בגורם אחר לבין אצילת הסמכות, נוגעת למהות התפקיד שממלא אותו גורם בהפעלת הסמכות: ככל שמדובר בתפקיד טכני במהותו, הנטייה היא לסווגו כסיוע; וככל שמדובר בתפקיד הכרוך בהפעלת שיקול דעת, הנטייה היא לסווגו כאצילה (עניין פיליפוביץ', פס' 18-17; כן ראו, למשל: עניין שרשרת, פס' 10; עע"מ 3782/12 מפקד מחוז תל אביב-יפו במשטרת ישראל נ' איגוד האינטרנט הישראלי, פס' 15 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (24.3.2013); דותן, עמ' 540-539; ברק-ארז, בעמ' 179-178; לביקורת על אמת מידה זו ראו: זמיר, בעמ' 864-861).
עם זאת, בפסיקה הודגש כי אין מדובר באמת מידה הכרחית או בלעדית, וכי סרטוט קו הגבול בין אצילה להסתייעות צריך להתבסס על פרשנות החקיקה הרלוונטית ועל מכלול הנסיבות המקרה (עניין פיליפוביץ', פס' 18-17; עניין עיר עמים, פס' 18; בג"ץ 136/84 המועצה הישראלית לצרכנות נ' יו"ר המועצה להגבלים עסקיים, פ"ד לט(3) 265, 271 (1985); דותן, עמ' 543). בתוך כך, שיקול מרכזי שיש להביא בחשבון בהקשר הנדון נוגע למערכת היחסים המוסדית בין בעל הסמכות לבין הגורם האחר, אשר ממלא תפקיד בהפעלתה; כאמור לעיל, להבדיל ממצב שבו גורם מינהלי מממש את סמכותו באמצעות הכפופים למרותו הישירה, כאשר הסמכות מופעלת באמצעות גורמים מחוץ לרשות המינהלית המוסמכת, גורמים אלו עשויים להיות מונחים משיקולים ואינטרסים מוסדיים שונים מאלו של הרשות המוסמכת. במצב כזה, הפעלת הסמכות באמצעותם עלולה להציבם בניגוד עניינים מוסדי, באופן שעשוי להוביל למסקנה כי אין לאפשר להם למלא תפקיד בהפעלת הסמכות, גם לא בפעולות שנחזות כבעלות אופי טכני (ראו: דותן, 543-540; כן ראו והשוו: זמיר, עמ' 872-871).
55. בענייננו, כאמור לעיל, אני סבורה כי מעורבות המוסד לביטוח לאומי במינוי פוסקים רפואיים מובילה למסקנה שהשר אצל למוסד מסמכויותיו למנות פוסקים כאמור; וכי אצילה זו איננה כדין.
מעורבות המוסד בהפעלת סמכות השר למנות פוסקים רפואיים
56. כאמור, אין חולק כי השר הוא אשר מוסמך בדין למנות פוסקים רפואיים, ובכלל זאת להאריך את כהונתם, להפסיקה או לקדמם. בתוך כך, הסמכות למנות אדם לתפקיד מסוים כוללת, מניה וביה, את הסמכות לבחון את התאמת המועמדים לתפקיד (ראו, למשל: בג"ץ 932/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב-ראש הוועדה לבדיקת מינויים, פ"ד נג(3) 769, פס' 26 (1999); בג"ץ 5660/10 עמותת איתך – משפטיות למען צדק נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד סד(1) 501, פס' 14 (2010); בג"ץ 5657/09 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פס' 48 (24.11.2009)). חרף האמור, אין בענייננו חולק, כי המוסד לביטוח לאומי הוא זה שמבצע בפועל פעולות אשר נגזרות מסמכויותיו הנדונות של השר, בהיותו מעורב בהליכי מינוי של פוסקים רפואיים, לרבות הארכת כהונתם, הפסקתה וקידומם.
לפיכך, עלינו להכריע בשאלה, אם השר רשאי לאצול למוסד מסמכויותיו למנות פוסקים רפואיים. אם התשובה לכך שלילית, יש לבחון אם ניתן לסווג את הפעולות שמבצע המוסד בהקשר הנדון כ"סיוע" לשר בהפעלת סמכותו, שאינו עולה כדי אצילה. בסוגיות אלו אדון כעת.
האם השר רשאי לאצול למוסד מסמכויותיו למנות פוסקים רפואיים?
57. כמפורט לעיל, הכלל בשיטתנו הוא כי בעל סמכות צריך להפעיל את סמכותו בעצמו, אלא אם החקיקה המסמיכה התירה לו לאצול מסמכותו לאחר.
58. בענייננו, אין חולק כי הוראות החקיקה, אשר מסמיכות את השר למנות פוסקים רפואיים, אינן כוללות הוראה מפורשת אשר מתירה לו לאצול מסמכויותיו הנדונות למוסד לביטוח לאומי (ראו: סעיפים 118 ו-212 לחוק; תקנה 1 לתקנות נפגעי עבודה; תקנה 1 לתקנות מס הכנסה; תקנה 3 לתקנות ועדת עררים). כמו כן, אין בנמצא אינדיקציות בדברי חקיקה אשר תומכות באפשרות האצילה כאמור.
כך, אמנם המוסד נתון לפיקוח שר העבודה (סעיף 8(ג) לחוק), והוא השר הממונה על ביצוע החוק, שרשאי להתקין תקנות לביצועו (סעיף 400 לחוק; לסמכויות נוספות שמסורות לשר ביחס למוסד, ראו: סעיפים 20, 24(א), ו-26 לחוק). אולם, המוסד לביטוח לאומי איננו חלק ממשרד העבודה; מדובר בתאגיד סטטוטורי עצמאי ונפרד מהממשלה, שהוקם מכוח חוק הביטוח הלאומי (ראו: סעיף 8(א) לחוק; כן ראו, למשל: ע"ע (ארצי) 437-08 מורנו נ' מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי, פס' 30-29 (9.6.2009); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 462 (מהדורה שנייה מורחבת 2010)). לפיכך, אם מעורבות המוסד בהליכי המינוי הנדונים נובעת מאצילת סמכות, אין מדובר באצילה "אנכית", מגורם מינהלי בכיר לכפופים לו באותה רשות מינהלית, אלא באצילה "אופקית", לגורם ברשות מינהלית אחרת, שאינו כפוף במישרין למרותו של בעל הסמכות (ראו: דותן, בעמ' 535).
59. אם כן, המוסד לביטוח לאומי ממלא תפקיד בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים, אף על פי שהגורם המוסמך למנותם הוא שר העבודה, והחקיקה המסמיכה אינה מתירה לשר במפורש, ואף לא במשתמע, לאצול מסמכויותיו הנדונות. אדרבא, אצילת סמכות מעין זו ניצבת בסתירה חזיתית לתכלית החקיקה הנדונה – ניתוק המוסד לביטוח לאומי מהליכי המינוי של פוסקים רפואיים.
תכלית הסמכת השר למנות פוסקים רפואיים
60. כמפורט לעיל, הוועדות הרפואיות הן גופים סטטוטוריים מעין-שיפוטיים, אשר מכריעים במחלוקות רפואיות בין המוסד למבוטחיו. לנוכח מהות זו של הוועדות, מאפיין עיקרי והכרחי של פעולתן הוא עצמאותן ואי-תלותן במוסד לביטוח לאומי – "על הוועדות הרפואיות, הנדרשות לעתים להכריע בצדקת עמדתו (בשאלה רפואית) של המוסד, מוטלת חובה מוגברת לקיים את אי-תלותן; שכן ההקפדה על אי-תלותן היא תנאי חיוני למילוי ייעודן ותפקידן" (עניין קופטי, פס' 10; ההדגשה הוספה). בתוך כך, "לעובדה שחברי הוועדות מתמנים על ידי שר העבודה והרווחה, ולא על ידי מנהלת המוסד, יש משקל מכריע לגבי עצמאותם של חברי הוועדה ואי תלותם במוסד" (עניין חבשה, פס' 22).
61. לנוכח האמור, ברי כי תכלית הוראות הדין אשר מסמיכות דווקא את השר למנות פוסקים רפואיים היא לנתק את המוסד לביטוח לאומי מהליך המינוי האמור, על מנת לשמור על עצמאותן של הוועדות הרפואיות ועל אי-תלותם של הפוסקים הרפואיים במוסד; ולמנוע מצב שבו המוסד לביטוח לאומי ממנה את מי שמכריע במחלוקות בעניינו, על הקשיים הטבועים בכך.
62. אם כן, הסמכת השר למנות פוסקים רפואיים, נועדה לנתק את המוסד לביטוח לאומי מהליכי מינויים; וממילא, מעורבות המוסד בהליכי מינוי אלה, סותרת חזיתית את תכלית החקיקה הרלוונטית. לפיכך, אין לאפשר אצילה למוסד של סמכויות המינוי של פוסקים רפואיים.
63. ויודגש: הסמכות הנדונה יוחדה לשר, על מנת למנוע חששות – שעלולים להתעורר כאשר המוסד מפעיל את הסמכות הנדונה – לניגוד עניינים מצד המוסד, ולמשוא פנים מצד הפוסקים הרפואיים.
כך, מינוי פוסקים רפואיים על-ידי השר צריך להיעשות על-יסוד שיקולים ענייניים ומקצועיים של התאמה לתפקיד. לעומת זאת, בהינתן שהמוסד הוא בעל דין קבוע בפני הפוסקים רפואיים, אשר משלם למבוטחים את הגמלאות הנובעות מהכרעת הפוסקים הרפואיים, הרי שאם המוסד מעורב במינוי הפוסקים, עלול להתעורר לגביו חשש, ולו למראית עין, לניגוד עניינים מוסדי: מצד אחד, למוסד יש עניין למנות פוסקים רפואיים אשר ייטו להכריע במחלוקות לטובתו; ומצד שני, הפעלת הסמכות הנדונה צריכה להיעשות כאמור משיקולים עניינים ומקצועיים של התאמה לתפקיד.
כמו כן, כשהמוסד לביטוח לאומי מעורב בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים, עלול להתעורר חשש למשוא פנים מצדם. כפי שצוין בעניין קופטי, כאשר המוסד מעורב – ולו באופן טכני – בקביעת הרכבי הוועדות הרפואיות, מתעורר "חשש כי יימצא רופא אשר בשל עניינו לזכות בזימונים תכופים לישיבות הוועדה הרפואית ינהג במשוא פנים במילוי תפקידו", באופן שמקים "חשש גבולי לפסלות" של הפוסקים הרפואיים (שם, פס' 10). כוחם של דברים אלו יפה גם ביחס למעורבות המוסד בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים, לרבות הארכת כהונתם, הפסקתה וקידומם. כך, מעורבות המוסד בהליכים אלו מעוררת חשש, ולו למראית עין, כי יימצא פוסק רפואי אשר בשל עניינו להוסיף ולכהן במשרתו או להתקדם, ינהג במשוא פנים במילוי תפקידו (כן ראו והשוו: רע"א 5258/90 קצין התגמולים נ' אינגבר, פ"ד מה(3) 593 (1991) (להלן: עניין אינגבר)).
64. ויודגש: קביעותיו הנדונות של בית משפט זה בעניין קופטי התבססו כאמור על הנחה, שלפיה תפקיד המוסד בקביעת הרכבי הוועדות הרפואיות הוא טכני במהותו, כך ש"שיטת הזימון של הרופאים, לקחת חלק בפעולת הוועדות, מופעלת על-ידי מזכיר ומבוססת על רוטאציה פשוטה בין המומחים בכל אחד מענפי הרפואה" (שם, פס' 10). אף על פי כן, כמבואר לעיל, נקבע שם כי מתקיים החשש האמור בדבר משוא פנים, שמקים "חשש גבולי לפסלות" (שם). בהקשר זה, לא למותר להזכיר מושכלות יסוד:
"מחובתן של רשויות הציבור בדרך כלל ושל ועדות מעין-שיפוטיות בפרט להקפיד הקפדה יתרה על כך שפעולותיהן יהיו משוחררות מגישה של משוא פנים, הן הלכה למעשה והן לפי מראיתם של דברים, וכי יימנעו אצל חברי הוועדות מצבים של ניגוד עניינים. כאשר מדובר בוועדה מעין-שיפוטית, יש חשיבות מפליגה לסך שלא ייווצר חשש של משוא פנים. צריך לקיים את מראית פני הצדק, ויחד עם זאת צריך גם לדאוג לכך שלא רק המראית אלא גם התוכן יהיו משוחררים מכל חשש של משוא פנים או של ניגוד עניינים" (עניין אינגבר, פס' 5).
65. כמו כן, יש לציין כי מעורבות המוסד בקביעת הרכבי הוועדות הרפואיות, אשר נדונה בעניין קופטי, נשענה על עיגון מפורש בדין, ובפרט על תקנה 2 לתקנות נפגעי עבודה (בשל כך נטען כאמור בעניין חבשה כי יש להורות על בטלות התקנות הרלוונטיות). לעומת זאת, בענייננו, מעורבות המוסד במינוי פוסקים רפואיים אינה מעוגנת בדין; ואף סותרת חזיתית, כמובהר לעיל, את תכלית החקיקה הרלוונטית.
66. לסיכום חלק זה, הדין אינו מתיר במפורש לשר לאצול למוסד מסמכויותיו למנות פוסקים רפואיים; ואצילה כאמור אף סותרת חזיתית את תכלית הוראות הדין אשר מסמיכות דווקא את השר למנותם. לפיכך, השר אינו רשאי לאצול למוסד מסמכויותיו הנדונות.
67. ודוק: כפי שהדגשתי בפתח דבריי, אין בדיון שנערך לעיל או במסקנתי האמורה כדי להטיל צל-צלו של דופי במוסד לביטוח לאומי, בעובדיו או בפוסקים הרפואיים.
כמפורט לעיל, המוסד ממלא תפקיד חשוב בחברה הישראלית, בהיותו אמון על הספקת ביטחון כלכלי לאוכלוסיות שנזקקות לכך; המוסד ועובדיו מוחזקים כמי שממלאים תפקיד זה בנאמנות, במסירות ובמקצועיות, מתוך הכרה בחשיבות תפקידם ובהשפעתו על חיי המבוטחים. כמובהר לעיל, החששות האמורים לניגוד עניינים, שמתעוררים לנוכח מעורבות המוסד בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים, נובעים מהעובדה שמבחינה מוסדית, המוסד הוא בעל דין בפני הוועדות הרפואיות, באופן שמקים, באופן מובנה, קושי להפקיד בידי המוסד את הסמכות למנות את הפוסקים בעניינו.
באותו אופן, אף אין בחששות האמורים למשוא פנים מצד הפוסקים הרפואיים כדי להטיל בהם שמץ של רבב; מדובר באנשי מקצוע מהמעלה הראשונה, שמוחזקים כמי שממלאים תפקידם בענייניות ובמקצועיות, מתוך הבנת חשיבותו והשפעתו על בעלי הדין שלפניהם. אכן, חששות אלו נעוצים במעמדן המוסדי של הוועדות הרפואיות, אשר כגופים מעין-שיפוטיים "מוטלת חובה מוגברת לקיים את אי-תלותן; שכן ההקפדה על אי-תלותן היא תנאי חיוני למילוי ייעודן ותפקידן" (עניין קופטי, פס' 10).
68. אם כן, לנוכח כל האמור, השר אינו רשאי לאצול למוסד מסמכויותיו למנות פוסקים רפואיים. אך האם ניתן להכשיר את מעורבות המוסד בהליכי מינוי אלו דרך הגדרתה כ"סיוע" לשר בהפעלת סמכותו הנדונה, להבדיל מאצילת הסמכות? כפי שיבואר להלן, אני סבורה כי יש להשיב על כך בשלילה.
מעורבות המוסד במינוי פוסקים רפואיים – "הסתייעות" או אצילה
69. כמפורט לעיל, השאלה אם עסקינן ב"הסתייעות" מותרת, שאינה עולה כדי אצילה, מוכרעת, בעיקרו של דבר, לנוכח תכלית החקיקה המסמיכה ובראי נסיבות המקרה. בהקשר זה, ככלל, אמת מידה מרכזית להכרעה בסוגיה מסוג זה נוגעת לשאלה אם התפקיד הנדון כרוך בהפעלת שיקול דעת, או שמא מדובר בפעולות טכניות בעיקרן. עם זאת, אין מדובר באמת מידה הכרחית או בלעדית, ויש להתחשב גם במערכת היחסים המוסדית בין הצדדים; כאשר הגורם שאינו הוסמך בדין עלול להימצא במצב של ניגוד עניינים ביחס להפעלת הסמכות הנדונה, עשויה להישלל ממנו גם האפשרות לבצע פעולות טכניות בעניינה.
70. בענייננו, כמבואר לעיל, הוראות הדין אשר מסמיכות דווקא את השר למנות פוסקים רפואיים נועדו, כאמור, לנתק את המוסד מהליך מינויים, במטרה לבסס את עצמאות הוועדות הרפואיות ואת אי-תלותם של הפוסקים הרפואיים במוסד. זאת, בהינתן שוועדות אלו הן גופים מעין-שיפוטיים שמכריעים במחלוקות בין המוסד למבוטחים. בהתאם, מעורבות המוסד בהליכי המינוי הנדונים סותרת את תכלית החקיקה הרלוונטית, ומעוררת, ולו למראית עין, חשש לניגוד עניינים מוסדי מצד המוסד ולמשוא פנים מצד הפוסקים הרפואיים עצמם. כפי שהובהר לעיל, קביעות אלו נשענות, בין היתר, על פסק הדין בעניין קופטי, אשר מבוסס על הנחה שלפיה מעורבות המוסד בקביעת הרכבי הוועדות הרפואיות היא טכנית בעיקרה.
71. לנוכח האמור, גם אם אניח – הנחה שאינה חפה מקשיים, כפי שאראה להלן – כי מעורבות המוסד בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים היא טכנית בעיקרה, אינני סבורה שיש מקום להכשירה על דרך הגדרתה כ"סיוע", לנוכח מערכת היחסים המוסדית בין הגורמים הרלוונטיים, כמבואר לעיל.
72. מכל מקום, כפי שאבהיר להלן, אני סבורה כי במהלך הדיון בעתירה התברר כי הלכה למעשה, התפקיד שממלא המוסד בהקשר הנדון נוגע לליבת סמכות השר למנות פוסקים רפואיים. אם כן, אף מטעם זה, אין מקום לסווג את מעורבות המוסד בהליך המינוי האמור כ"סיוע" לשר בהפעלת סמכותו.
73. כאמור, בעת הגשת העתירה, הנוהל שהסדיר את אופן הפעלת סמכות השר למנות פוסקים רפואיים היה הנוהל המקורי, של המוסד לביטוח הלאומי, ולא הוצג לנו נוהל מטעם השר להסדרת הסוגייה.
כמפורט לעיל, מהנוהל המקורי של המוסד עלה כי גורמי הלשכה הרפואית במוסד ניהלו והסדירו את הליך המינוי הנדון כולו, תוך הפעלת שיקול דעת מהותי ביחס אליו. בתוך כך, הלשכה הרפואית במוסד קבעה את אמות המידה המהותיות להתאמת מועמד לתפקיד פוסק רפואי, ואלו כללו, בין היתר, ראיון עם גורמי הלשכה הרפואית, ובמקרה של הארכת כהונה או קידום – אף ציוני בקרה על תפקוד המועמד כפוסק רפואי, שניתנו על-ידי גורמי הרפואה במוסד. כמו כן, גורמי הלשכה הרפואית הם שבחנו את התאמת המועמדים לתפקיד האמור, על בסיס אמות המידה שקבעו; ואף הכריעו בשאלת ההתאמה כאמור, כך שמועמד שאינו נמצא מתאים על-ידם, כלל אינו נבחן על-ידי השר או מי מטעמו. בהמשך לכך, לפי הנוהל המקורי, תפקיד השר הסתכם ב"אישור" המועמדויות שנמצאו מתאימות על-ידי גורמי הלשכה הרפואית של המוסד.
74. קשה אפוא לקבל את טענת המוסד, שלפיה בהתאם לנוהל המקורי, תפקידו הסתכם בביצוע "הליכי הסינון הטכניים והמנהלתיים הכרוכים במינוי הפוסקים כידו הארוכה של השר" (פס' 111 לתגובתו המקדמית לעתירה). בהקשר זה אציין, למעלה מן הצורך, כי נראה שהנוהל המקורי הסדיר, בכפיפה אחת, הן את הליך המינוי של "רופא מוסמך" (אשר מתמנה כאמור על-ידי המוסד) הן את הליך המינוי של "פוסק רפואי" (אשר אמור להתמנות כאמור על-ידי השר). למעשה, הנוהל המקורי לא קבע הליכים שונים לשני סוגי המינויים, אלא הליך אחד לשניהם, פרט לכך שהמינוי של פוסק רפואי הועבר "לאישור השר". אם כן, דומה כי לפי הנוהל המקורי, המוסד ראה עצמו אחראי למינוי הפוסקים הרפואיים, כשם שראה עצמו אחראי למינוי "רופאים מוסמכים". בהתאם, כשם שלא ניתן לטעון שלפי הנוהל המקורי, תפקיד המוסד במינוי רופאים מוסמכים הסתכם ב"הליכי סינון טכניים ומנהלתיים", כך גם לא ניתן לטעון זאת ביחס לתפקידו במינוי פוסקים רפואיים.
75. כמו כן, כפי שאראה להלן, במהלך הדיון בעתירה התברר כי המוסד לביטוח לאומי והמשיבים עצמם סבורים כי הלכה למעשה, הסמכות למנות פוסקים רפואיים מופעלת על-ידי המוסד.
76. כך, כמפורט לעיל, בהודעת העדכון מטעם המשיבים מיום 28.9.2023, צוין כי "נציגי ביטוח לאומי העבירו למשיבים התייחסות הכוללת הצעה הנוגעת לבחינת העברת הסמכות של מינוי הפוסקים; הארכת מינוי הפוסקים; קידום הפוסקים, טיפול בתלונות הציבור לעניין זה ועריכת ימי עיון והכשרה לפוסקים, למשרד העבודה" (שם, פס' 4; ההדגשה הוספה). בתוך כך, מהודעת העדכון הנ"ל התברר כי במוסד קיימת יחידה למינוי פוסקים רפואיים; וכי בעקבות הגשת העתירה, המשיבים בחנו "תהליך להקמת יחידה במשרד העבודה שתהיה אמונה על מינוי וקידום הפוסקים הרפואיים" (שם, פס' 5). כמו כן, אף בהודעת העדכון של המשיבים מיום 28.12.2023, צוין כאמור כי "המשיכו המשיבים בתהליך למידת המשמעות של האפשרות של קבלת האחריות של משרד העבודה למינוי וקידום הפוסקים הרפואיים" (שם, פס' 7; ההדגשה הוספה). בהמשך, בהודעת העדכון של המשיבים מיום 4.4.2024, צוין כי "העברת הטיפול" בסוגייה הנדונה למשרד העבודה "מורכבת [ו]מעוררת קשיים", בין היתר לנוכח "התלות הרבה בגורמי מקצוע הקיימים במוסד לביטוח לאומי אשר יש הכרח בהמשך מעורב[ו]תם, ככל שאכן הדברים יתבצעו תחת משרד העבודה [...] משרד העבודה איננו בעל מומחיות או ניסיון בעיסוק בגיוס ומיון רופאים" (שם, פס' 8). בהמשך לכך, בהודעת העדכון הנ"ל צוין כי שר העבודה החליט למנות צוות בין-משרדי שיבחן חלופה אחרת לחיזוק עצמאותם של הפוסקים הרפואיים, אך זאת תוך "טיפול בהיבטים של מינוי פוסקים, הארכת מינויים קידום הפוסקים והכשרתם, באמצעות הביטוח הלאומי, כפי שהיא מתבצעת כיום" (שם, פס' 9).
77. דברים אלו מדברים בעד עצמם ומציירים תמונה ברורה, שלפיה "הסמכות של מינוי הפוסקים, הארכת מינוי הפוסקים, קידום הפוסקים", מופעלת למעשה על-ידי המוסד לביטוח לאומי, כך שיש צורך ב"העברת[ה] [...] למשרד העבודה"; הגם שהשר הוא שחותם על כתבי המינוי. בתוך כך, כל המשאבים המהותיים הנדרשים לביצוע הליכי המינוי הנ"ל מצויים בידי המוסד לביטוח הלאומי, בעוד שמשרד העבודה אינו נתפס על-ידי המשיבים עצמם כגוף האחראי "למינוי וקידום הפוסקים הרפואיים".
78. כפי שיפורט להלן, תמונת מצב זו לא השתנתה מאז באופן מהותי, גם לא בעקבות הנהלים שהותקנו בעקבות הצו על-תנאי; גם מנהלים עדכניים אלו עולה כי סמכות השר למנות פוסקים רפואיים ממשיכה להיות מופעלת בעיקרה על-ידי המוסד.
79. כך, גם במסגרת נוהל השר (מיום 25.9.2024) והנוהל השני של המוסד (מיום 6.10.2024), תפקיד השר בנוגע למינוי הפוסקים הרפואיים הסתכם ב"חתימה" על כתב מינוי שהועבר לו על-ידי המוסד; ותפקיד עובדי לשכתו הסתכם בווידוא כי בקשת המינוי הועברה באמצעות הלשכה המשפטית של המוסד, בצירוף טיוטת כתב מינוי לחתימת השר ו"המלצה מפורטת" מטעם גורמי הלשכה הרפואית של המוסד. לעומת זאת, לפי נהלים אלו, המוסד הוסיף לבצע את עיקר ההליך למינוי פוסקים רפואיים. כך, המוסד העביר לשר בקשות למינוי פוסקים רפואיים, לחידוש כהונתם, להוספת מינוי או לקידומם, בצירוף "המלצה מפורטת" מטעם גורמי הרפואה הבכירים במוסד, אשר מתייחסת להתאמת המועמד לתפקיד פוסק רפואי. התאמה זו נבחנה על-ידי גורמי הלשכה הרפואית, בין היתר לנוכח עיון בהמלצות המועמד, ואפשרות לשוחח עם הממליצים; וכשמדובר בהארכת מינוי, הוספת מינוי או קידום לדרג ערר, גם לנוכח ציוני בקרה ביחס לתפקוד המועמד כפוסק רפואי, שניתנו על-ידי גורמי הרפואה במוסד. כמו כן, גם לפי נהלים אלו, המוסד הוא אשר הכריע אם ניתן למנות מועמד מסוים, ורק אם התשובה חיובית – נשלחה לשר המלצה בעניינו ו"כתב מינוי פוסק רפואי לחתימת השר".
80. אמנם, נהלים אלו תוקנו פעם נוספת, וכיום מוסדר מינוי הפוסקים הרפואיים בנוהל השר העדכני ובנוהל המוסד העדכני. לטענת המשיבים, נהלים אלו "מצמצמים ומגדרים את מעורבותו של המוסד לביטוח הלאומי בהליכי המינוי, הקידום, הארכת הכהונה וביטול המינוי – כך שהמוסד איננו מהווה גורם ממליץ או בעל שיקול דעת, אלא תפקידו תחום למתן שירותים מינהלתיים, להעברת הבקשות והטפסים הדרושים לשם בחינתן בלשכת השר" (פס' 7 להודעת העדכון מטעם המשיבים מיום 31.12.2025).
ברם, ראשית יש לציין, כי אף בהנחה שבהתאם לנהלים העדכניים, המוסד אינו ממלא תפקיד מהותי הכרוך בשיקול דעת בנוגע למינוי הפוסקים הרפואיים, הרי שלפי נהלים אלו, גם השר או מי מטעמו אינו ממלא תפקיד מהותי כאמור. כך, לפי הנהלים העדכניים, תפקיד השר נותר "חתימה" על כתבי מינוי שהועברו "בהתאם לנוהל ביטוח לאומי". אם כן, דומה כי לפי נהלים אלו, ובפרט בהתאם לאופן הצגתם על-ידי המשיבים, הליך המינוי של פוסקים רפואיים אינו כולל כל הפעלת שיקול דעת, על ידי גורם כלשהו, בדבר התאמת המועמדים לתפקיד הנדון; וכפי שציין המוסד עצמו בתגובתו המקדמית לעתירה, "לא מתקבל על הדעת שימונה פוסק הממלא תפקיד מעין שיפוטי על פי דין, מבלי שתיבחן מועמדותו על פי קריטריונים רפואיים מקצועיים" (שם, פס' 108; ההדגשה אינה במקור).
81. שנית, ספק רב אם אכן, כנטען על-ידי המשיבים, תפקיד המוסד במינוי פוסקים רפואיים, לפי הנהלים העדכניים, הוא טכני גרידא.
כך, לפי הנהלים העדכניים, כאשר המוסד מעביר לשר בקשות למינוי פוסקים רפואיים, הבקשות עשויות לכלול גם "כל מידע רלוונטי אחר [ש]יש חשיבות כי השר ישקול אותו בטרם אישור המינוי וחתימה על כתב המינוי" (סעיף 4 לנוהל העדכני של השר). בהקשר זה יודגש, כי גם לפי נוהל השר הקודם, מיום 25.9.2024, המלצת הלשכה הרפואית של המוסד ביחס למועמד הייתה צריכה לכלול גם "כל מידע רלוונטי אחר, הידוע לגורם האחראי [גורמי הלשכה הרפואית של המוסד – י"ו], אשר לדעתו יש חשיבות כי השר ישקול אותו בטרם אישור המינוי וחתימה על כתב המינוי". אם כן, דומה כי ההוראה הנ"ל בנוהל העדכני של השר, מאפשרת למוסד להכניס "בדלת האחורית" את עמדתו המהותית ביחס למועמדים כאלה ואחרים, באופן שאינו מתיישב עם טענת המשיבים, שלפיה מעורבות המוסד בהליכי המינוי הנדונים אינה חורגת ממתן שירותי מינהלה טכניים לשר.
82. לבסוף יצוין, כי גם אם לפי הנהלים העדכניים, המוסד אכן ממלא תפקיד טכני בלבד בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים, קשה שלא לתהות מדוע עומדים המשיבים על כך שדווקא המוסד ימלא את אותו תפקיד טכני, המסתכם לטענתם בשירותי משרד מינהלתיים. ואכן, נראה כי טענה זו של המשיבים אינה מתיישבת עם דברי המוסד והמשיבים עצמם, שהודגשו בראשית הדיון בעתירה, שלפיהם הלשכה הרפואית של המוסד היא הפונקציה במוסד שממלאת תפקיד במינוי הפוסקים הרפואיים (פס' 106 לתגובה המקדמית מטעם המוסד); וכי בהתאם, "העברת הטיפול" בסוגייה הנדונה למשרד העבודה "מורכבת [ו]מעוררת קשיים", בין היתר לנוכח "התלות הרבה בגורמי מקצוע הקיימים במוסד לביטוח לאומי אשר יש הכרח בהמשך מעורב[ו]תם, ככל שאכן הדברים יתבצעו תחת משרד העבודה [...] משרד העבודה איננו בעל מומחיות או ניסיון בעיסוק בגיוס ומיון רופאים" (פס' 8 להודעת העדכון מטעם המשיבים מיום 4.4.2024).
83. בשורה התחתונה, במהלך הדיון בעתירה הצטיירה כאמור תמונה ברורה, שלפיה המוסד לביטוח לאומי מפעיל את ליבת סמכות השר למנות פוסקים רפואיים, בעוד שתפקיד השר מתמצה בחתימה על כתבי מינוי שמועברים על-ידי המוסד. בתוך כך, המשאבים הנחוצים להליכי המינוי הנדונים מצויים בידי המוסד, ולא בידי משרד העבודה; המשיבים עצמם סבורים כי משרד העבודה אינו מחזיק בכלים הנדרשים לביצוע הליכי מינוי אלה; ומהודעות העדכון שהוגשו במהלך הדיון בעתירה, לא נראה כי מצב זה השתנה כמלוא הנימה.
84. לסיכום חלק זה, אין מקום להכשיר את מעורבות המוסד בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים, דרך הגדרתה כ"סיוע" לשר בהפעלת סמכותו. זאת, הן בשל מערכת היחסים המוסדית בין הגורמים הרלוונטיים, שבגינה לכתחילה ניתקו הוראות הדין את המוסד מהליך המינוי הנדון; הן מאחר שהלכה למעשה, המוסד מפעיל את ליבת סמכותו הנדונה של השר.
סיכום
85. הסמכות על פי חוק למנות פוסקים רפואיים נתונה לשר; החקיקה המסמיכה אינה מתירה לו לאצול למוסד מסמכויותיו הנדונות, ואצילה כזו אף ניצבת בסתירה חזיתית לתכלית החקיקה האמורה – ניתוק המוסד לביטוח לאומי מהליכי המינוי הנדונים, על מנת לשמור על עצמאות הוועדות הרפואיות, על אי-תלותם של הפוסקים הרפואיים במוסד, ועל מראית פני הצדק; וכן למנוע מצב שבו המוסד לביטוח לאומי ממנה את מי שמכריע במחלוקות בעניינו, על כל הקשיים והתהיות שהדבר מעלה. כמו כן, על רקע האמור עיל, לא ניתן לסווג את מעורבות המוסד בהליכי המינוי הנדונים בתור "סיוע" לשר, ותו לא. לפיכך, המוסד לביטוח לאומי אינו רשאי למלא תפקיד בהליכי המינוי של פוסקים רפואיים.
86. אדגיש, כי ערה אני היטב למורכבות המעשית הכרוכה ביישום פסק דין זה, כמתואר בכתבי הטענות ובהודעות העדכון שהוגשו על-ידי המוסד והמשיבים במסגרת ההליך, כמפורט מעלה. עם זאת, כמבואר לעיל, הוראות הדין אינן מאפשרות למוסד למלא תפקיד בהליכי המינוי הנדונים; בשים לב לחששות הנובעים ממעורבותו בקביעת זהותם של הפוסקים בעניינו. כמובהר לעיל, חששות מסוג זה הובעו והודגשו במשך עשרות השנים האחרונות – בפסיקה; בוועדות בדיקה ציבוריות שמינו הכנסת והממשלה; בדוחות מבקר המדינה; וביוזמות חקיקה.
סוף דבר
87. אשר על כן, אציע לחבריי כי נהפוך את הצו על-תנאי לצו מוחלט, ונורה למוסד לחדול מלמלא תפקיד בהליכי מינויים, קידומם והארכת כהונתם של פוסקים רפואיים בוועדות הרפואיות. כמו כן, אציע כי נורה לשר להבטיח הפעלת שיקול דעת עצמאי מצדו בהליכים כאמור.
יודגש, כי בהינתן שהמוסד והמבוטחים הם כאמור בעלי הדין בפני הפוסקים הרפואיים, אין מניעה כי גורמים – הן מטעם המוסד הן מטעם המבוטחים – יוכלו להביע את דעתם ואת הסתייגויותיהם בפני השר בנוגע לתפקודו של פוסק רפואי זה או אחר; אך זאת לא כשותפים בהליכי המינוי הנדונים.
עוד אציע, כי על מנת לאפשר תקופת התארגנות ליישום תוכנו של הצו המוחלט, הוא ייכנס לתוקף לאחר 12 חודשים ממועד מתן פסק דין זה.
לבסוף, אציע כי נורה למשיבים לשאת בהוצאות העותרות בסך 15,000 ש"ח.
יעל וילנר
שופטת
השופט אלכס שטיין:
אני מסכים.
אלכס שטיין
שופט
המשנה לנשיא נעם סולברג:
אני מסכים. דברים נכונים כתבה חברתי, השופטת י' וילנר, נכוחים, חרף קשיים ישומיים, קשיים של ממש, שיהיה צורך להתגבר עליהם. לשם כך ניתנת תקופת התארגנות. הקושי במצב הדברים הקיים עמד על הפרק שנים ארוכות; אין עוד מנוס, הגיעה שעתו של הצו המוחלט.
נעם סולברג
משנה לנשיא
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת י' וילנר.
נעם סולברג
משנה לנשיא
יעל וילנר
שופטת
אלכס שטיין
שופט