פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 297/21
לפני:
כבוד השופט ע' פוגלמן
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופטת ד' ברק-ארז
העותרת:
גבעות עולם חיפושי נפט – שותפות מוגבלת (1993)
נ ג ד
המשיבים:
1. שר האנרגיה
2. הממונה על ענייני הנפט במשרד האנרגיה
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה:
כ"ז בכסלו התשפ"ב
(1.12.2021)
בשם העותרת:
עו"ד ישראל ציגנלאוב; עו"ד צבי שוורץ
בשם המשיבים:
עו"ד רן רוזנברג
פסק-דין
1. העותרת קיבלה בשנת 2004 שטר חזקה לפי סעיף 26 לחוק הנפט, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הנפט). בהמשך להליכים קודמים בנושא זה, עניינה של העתירה שלפנינו בבקשת העותרת להורות על ביטול החלטת המשיב 1 שניתנה במסגרת ערר שהגישה העותרת על החלטת המשיב 2 (להלן: הממונה) לקבוע תנאים עדכניים בשטר החזקה שבידיה.
2. העותרת מעלה בעתירתה מספר סוגיות עיקריות. הראשונה היא טענתה להעדר סמכות של המשיבים לשנות את התנאים שנקבעו בשטר החזקה; השנייה היא דרך קביעתם של התנאים; השלישית טענה כנגד גופם של התנאים; הרביעית מתייחסת להגדלת הערבות שנקבעה מכוח סעיף 57 לחוק הנפט, שלטענת העותרת חורגת מגדר הסעיף, ואף אין עילה להגדלתה.
המשיבים מטעמם סבורים כי ההחלטה התקבלה כדין, הן במישור הסמכות, הן במישור שיקול הדעת.
שקלנו את טיעוני הצדדים בכתב ובעל פה.
3. אשר לשאלת הסמכות – סעיף 26 לחוק הנפט קובע לאמור:
מתן חזקה
26. בעל רשיון שהגיע לתגלית בשטח הרשוי והגיש תוך תקופת הרשיון בקשה על כך בהתאם לחוק זה ולתקנות, זכאי הוא, בכפוף לתנאים שנקבעו ברשיון ובסעיף 27, לקבל מאת המנהל שטר חזקה על כל שטח שיבחר בתוך שטח הרשיון. החזקה תהא כפופה לתנאים שנקבעו ברשיון, ועם מתן שטר החזקה יפקע הרשיון, ורואים את המדינה כבעלת חזקה על יתרת השטח.
לשיטת העותרת משמעותה של הוראה זו היא שהחזקה יכולה להיות מותנית בתנאי הרשיון המקוריים, הם ותו לא.
לא מצאנו ממש בטענה זו. סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות), שעניינו סמכות כללית לקבוע תנאים ברישיון, מוסיף לחול בצדו של ההסדר הספציפי. כך נקבע בעבר ביחס לתחולת הסדריו הכלליים של חוק הפרשנות לצדם של הסדרים אחרים (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 380-374 (2010) (להלן: ברק-ארז)), וכך גם במקרה זה. אמנם העותרת סבורה שחוק הנפט מחייב פרשנות אחרת בהתחשב בדרך הארוכה שבה כבר הלך בעל החזקה עד לקבלתה, אולם מנגד יש לתת משקל לחשיבות הרבה שבהתאמת כללי האסדרה במהלך פרק זמן של עשרות שנים שבו חלה החזקה ובנושא שהאינטרס הציבורי בו הוא כבד משקל. הדברים אמורים כמובן במישור הסמכות, מבלי לגרוע מהצורך לשקול כל החלטה המשנה את כללי האסדרה לגופה, על פי אמות המידה המקובלות. לא מצאנו כי ענייננו דומה לעניין צלול אליו הופנינו על ידי העותרת, שם נגזרה ההכרעה – בין היתר – מפרשנות לשון הסעיף שהצביעה על קיומו של הסדר שלילי, כמו גם מהצורך להבטיח את האינטרס הציבורי (בג"ץ 7755/14 צלול – עמותה לאיכות הסביבה נ' הממונה על ענייני הנפט (28.12.2016)).
4. אף לא ראינו לקבל את הטענה שקבלת ההחלטה על ידי הממונה אמורה להיעשות "באותה דרך" שבה ניתן הרישיון על תנאיו המקוריים, כאמור בסעיף 16 לחוק הנפט. אכן, החלטה המתקבלת בגדרו של סעיף 15 לחוק הפרשנות אמורה להיעשות במקרה הרגיל בדרך שבה ניתן הרישיון המקורי כפי שמורה סעיף זה. אולם – וכפי שנפסק בעבר – בהתאם לסעיף 1 לחוק הפרשנות הוראותיו חלות "אם אין בעניין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם חוק זה" (ראו: בג"ץ 170/81 סלמאן סלמה, פ"ד לו(2) 433, 436 (1982); ברק ארז, בעמ' 380)). במקרה דנן, אנו סבורים שהפיקוח על שלב הענקת הרישיון אכן נדרש לתהליך המורכב המפורט בסעיף 16 לחוק הנפט, מה שאין כן בענייננו, שנסב על התאמת כללי האסדרה.
5. אשר לטענה השלישית – מאחר שהעותרת נמנעה מהשגות קונקרטיות בהתייחס לכללי האסדרה החדשים שהוספו (למעט עניין הערבות שיפורט להלן), איננו רואים לקבוע מסמרות לגופם של התנאים. ככל שתתעורר בעיה קונקרטית תוכל העותרת למצות את ההליכים לפני המשיבים ומטבע הדברים זכויות הצדדים בהתייחס לכל החלטה עתידית שמורות להם.
6. בהתייחס לנושא הערבות – מבלי שנשוב להדרש לסמכות התאמת הכללים מכוח חוק הפרשנות, בעניין זה קיימת הסמכה מפורשת בסעיף 57 לחוק הנפט, הקובע בין השאר כי:
ערובה
57. (א) לא תינתן זכות נפט אלא אם נתן המבקש ערבון או ערבות, המתקבלים על הדעת והמניחים את דעתו של המנהל, כערובה לנזקים שייגרמו בפעולותיו עקב זכות הנפט ולהוצאות שהוא חייב לשלם לפי חוק זה.
(ב) המנהל רשאי בכל עת, לאחר הודעה למועצה, לדרוש מבעל זכות נפט לשנות או להגדיל, באופן המתקבל על הדעת, את הערובה שניתנה [...]
אנו סבורים כי הקביעה בנושא הערובה נופלת בגדרו של הסעיף וכי בהינתן השיקולים הכרוכים בהרחבת פעילות העותרת בשטח מורכב ובהיבטים הבריאותיים והסביבתיים, עליהם עמדו המשיבים, אין יסוד לקבוע כי ההחלטה בדבר הערבות וסכומה מגלה עילה להתערבות בית המשפט.
7. לפני סיום ובהתייחס לטענות העותרת כי יש לתת משקל מיוחד להשפעת ההחלטות על זכויות שהגדירה העותרת כזכויות יסוד, וברוח זו לפרש את החקיקה הרלבנטית – נציין כי מלאכת הפרשנות בתחום זה אמורה להביא בחשבון אף את האינטרס הציבורי במובנו הרחב. זהו תחום פעילות שבו הזכויות ניתנות ממשאבי הציבור ולכן יש חשיבות מרבית לאסדרה מתאימה שתאזן בין אינטרס הציבור לזכויות המשקיעים.
8. סוף דבר – העתירה נדחית. בהתחשב בעמדת המדינה כי נודעה חשיבות להבהרת המצב המשפטי, ראינו לחייב את העותרת בהוצאות על הצד הנמוך בסך 15,000 ₪.
ניתן היום, כ"ז בכסלו התשפ"ב (1.12.2021).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
_________________________
21002970_M08.docx טו
מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il