פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 2845/20
לפני:
כבוד הנשיאה א' חיות
כבוד השופט נ' הנדל
כבוד השופט י' עמית
העותרות:
1. מפלגת "זה מקומי" - המפלגה המקומית הישראלית
2. מורן ישראל
3. סיון גולדברג
נ ג ד
המשיבים:
1. משרד האוצר
2. משרד הפנים
3. כנסת ישראל
עתירה למתן צו על-תנאי
תאריך הישיבה:
ט"ז בסיון התשפ"א
(27.5.2021)
בשם העותרות:
עו"ד עמית לוין; עו"ד שגיא רבינוביץ
בשם המשיבים 2-1:
עו"ד תהילה רוט
בשם המשיבה 3:
עו"ד אביטל סומפולינסקי
פסק-דין
1. בעתירה שלפנינו התבקשו מספר סעדים, שעיקרם תיקון חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), תשנ"ג-1993 (להלן: חוק המימון), באופן שתבוטל ההבחנה בין רשימות וסיעות שיש להן "סיעת אם" כהגדרתה בסעיף 1 לחוק המימון, קרי, סיעה או מפלגה שיש לה ייצוג בכנסת, לבין רשימות וסיעות שאינן נכללות בהגדרה זו.
"מפלגה" מוגדרת בחוק המימון בהתאם להגדרה בסעיף 1 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965 (להלן: חוק הבחירות) כלהלן: "מפלגה אשר רואים אותה לענין סעיף 12(א) לחוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973 כסיעה נפרדת, ויש לה לפחות נציג אחד בכנסת". מכאן, שמפלגה שאינה מיוצגת בכנסת אינה יכולה להיכלל בגדר "סיעת אם".
לטענת העותרים, ההבחנה בין שני סוגי הרשימות והסיעות באה לידי ביטוי בעיקר בשתיים אלה: בהוראת סעיף 7(ג) לחוק המימון, המחייבת רשימה וסיעה שאין להן סיעת אם, להשיב לאוצר המדינה את יתרת הסכום שנותרה ברשותן, מקום שבו הוצאות הבחירות היו נמוכות מהסכומים המגיעים להן לפי חוק המימון; ובהוראת סעיף 16(א) לחוק המימון, האוסרת על סיעה ורשימה כאמור לקבל כל תרומה מתאגיד, כאשר תאגיד כולל גם מפלגה שאין לה נציגות בכנסת (הוראה שמכוח סעיף 26(א) לחוק המימון אינה חלה על "סיעת בת" או "רשימת בת"). לגישת העותרים, הבחנה זו אינה ראויה, היא פוגעת בחופש ההתאגדות הפוליטית, בחופש הביטוי הפוליטי, ובזכות לבחור ולהיבחר במישור המוניציפלי.
2. לאחר שעיינו בעתירה ובתגובות המשיבים, ולאחר ששמענו את טיעוני הצדדים, מצאנו כי דין העתירה להידחות, ולו מן הטעם שהסעדים שהתבקשו על ידי העותרים מצריכים תיקונים ושינויים במארג החקיקתי הקיים. בעיקר, אך לא רק, בהוראות חוק המימון ובהוראות חוק הבחירות.
התיקונים שהתבקשו בעתירה חורגים מסוג הסעדים החוקתיים המקובלים, שהרי אין דרכו של בית משפט זה להורות לכנסת לחוקק דבר חקיקה ולהורות לרשות המבצעת ליזום תיקון חקיקה ראשית (ראו, לדוגמה, בג"ץ 8379/20 התאחדות התעשיינים בישראל נ' מדינת ישראל (25.4.2021); בג"ץ 6448/20 חברוני נ' המוסד לביטוח לאומי (1.10.2020)). עוד אנו סבורים כי קיימים טעמים שונים אשר מצדיקים את ההבחנה בין המפלגות המיוצגות בכנסת (וסיעות ורשימות הבת שלהן) לבין הסיעות והרשימות של מפלגות שאינן מיוצגות בכנסת.
3. ככלל, על פי החקיקה דהיום, מפלגה שאינה מיוצגת בכנסת אינה רשאית להגיש רשימת מועמדים לבחירות לרשויות המקומיות. עם זאת, אין מניעה ש"הסניפים" של העותרת מס' 1, הגם שהיא מפלגה שאין לה ייצוג בכנסת, יתמודדו ברשויות המקומיות כרשימות עצמאיות המזוהות עמה.
המחוקק הכיר במערכת היחסים הפוליטית והכלכלית בין סיעת אם בכנסת לבין סיעת בת ורשימת בת ברשות המקומית המזוהה עם סיעת האם. סיעת האם היא שזכאית לסכומים המגיעים לסיעת בת או לרשימת בת (סעיף 26(ב) לחוק). ככל שבתום תקופת הבחירות לרשויות המקומיות ישנן יתרות, הן מועברות לחשבון השוטף של "סיעת האם", למערכת הכספית הארצית-כללית השוטפת שלה, ולא נותרות בידי רשימת הבת או סיעת הבת. לא למותר לציין כי "סיעת האם" כפופה גם להסדרים הקבועים בחוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973. המדובר אפוא בניהול אחוד של הוצאות הבחירות של סיעות ורשימות הבת עם סיעות האם, שהתנהלותן הכספית נמצאת על פי חוק תחת פיקוח ובקרה של מבקר המדינה, כאמור בסעיף 26(ח) לחוק המימון הקובע כלהלן:
דין סיעת אם
26. (א) [...]
(ח) הוצאות הבחירות של סיעות הבת ושל רשימות הבת וכן הכנסותיהן ייראו כחלק מהוצאותיה והכנסותיה של סיעת האם לעניין חוק זה ויירשמו ביחד עם ההוצאות וההכנסות של סיעת האם עצמה במערכת החשבונות שתנהל סיעת האם בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
בשורה התחתונה, מפלגה המיוצגת בכנסת זכאית למימון ציבורי מקופת המדינה והתנהלותה הכספית השוטפת מבוקרת על ידי מבקר המדינה, והמחוקק בחר שלא להעניק למפלגה שאין לה נציג בכנסת מעמד כמו לגוף ארצי בבחירות לרשויות המקומיות.
4. הסוגיה של מימון הוצאות שוטפות של סיעות ברשויות המקומיות היא עניין של מדיניות, ומכל מקום, המארג החקיקתי דהיום אינו מאפשר למפלגה שאינה מיוצגת בכנסת לנהל באופן ארצי את הוצאות הבחירות של "סניפיה" ברשויות המקומיות. הסעדים שהתבקשו על ידי העותרים עומדים אפוא בניגוד להסדרים המפורשים שנקבעו על ידי המחוקק, והם בגדר שינוי מהותי ורוחבי במכלול החקיקה הנוגעת לבחירות ברשויות המקומיות. אף איננו סבורים כי ל"פרשנות המקיימת" שהוצעה על ידי העותרים להוראת סעיף 7(ג) לחוק המימון, יש אחיזה בלשון החוק.
5. לאור התוצאה אליה הגענו, איננו נדרשים לשאלת היחס בין הזכות לבחור ולהיבחר לרשויות מקומיות לבין חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (וראו בג"ץ 8238/96 אבו עראר נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נב(4) 26, 38 (1998)).
6. בשולי הדברים נציין כי העתירה הציפה נושא חשוב וראוי לדיון ציבורי, הנוגע לרשימות ולמפלגות שמבקשות לצמוח במישור השלטון המקומי וממנו, גם אם אינן מיוצגות בכנסת. נושא זה הוא עניין למחוקק לענות בו, ואין בהערתנו זו כדי לנקוט עמדה בנדון.
7. סוף דבר, העתירה נדחית. אין צו להוצאות.
ניתן היום, ט"ז בסיון התשפ"א (27.5.2021).
ה נ ש י א ה
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
20028450_E08.docx שצ
מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il