פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 2293/96
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט י' זמיר
כבוד השופטת ד' ביניש
העותרים: 1. חייקין ליאנה
2. חייקין ולדימיר - קטין באמצעות האם
3. חייקין ראובן - קטין באמצעות האם
4. חייקין גולדה - קטינה באמצעות האם
נגד
המשיבים: 1. בית הדין הארצי לעבודה
2. שר העבודה והרווחה
3. המוסד לביטוח לאומי
בקשה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה: כ"ז בחשון התשנ"ח (27.11.97)
בשם העותרים: עו"ד אילן קנר
בשם המשיבים 2 ו3-: עו"ד עירית אלטשולר
פסק-דין
עתירה זאת מופנית נגד פסק דין של בית הדין הארצי לעבודה שדחה את ערעורם של העותרים. החלטנו לדון בעתירה לגוף הענין, אף שבדרך כלל אין אנו נוטים להתערב בפסקי דין של בית הדין לעבודה, משום שהעתירה מעוררת שאלה משפטית מהותית, בעלת תחולה רחבה, בדבר פרשנות החוק. השאלה מתייחסת להיקף התחולה של הוראות חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה1995-, המעניקות (בפרק י"ג של החוק) זכות לתגמולים למתנדב שנפגע תוך כדי ועקב פעולת התנדבות.
העותרים הם אלמנתו ויתומיו של מרק חייקין ז"ל, שהיה פעיל בתנועת ההתעוררות היהודית בברית המועצות. הוא נהרג בתאונת דרכים בברית המועצות, כאשר היה בדרכו אל שדה התעופה, כדי לקבל את פניהם של שליחים רשמיים מישראל, שיצאו כדי ללמד עברית באז'ארביג'אן. אין ספק כי הוא פעל בהתנדבות, וכי הוא נהרג בקשר למעשה ההתנדבות, אך עדיין שאלה היא, אם הוא זכאי לתגמולים כמתנדב לפי חוק הביטוח הלאומי.
סעיף 287 לחוק זה מגדיר מתנדב. ההגדרה מכוונת, כמובן, בראש ובראשונה למתנדבים בישראל. אך היא פותחת פתח לכלול גם מתנדבים, העונים על דרישות החוק בקשר להתנדבות, כאשר מעשה ההתנדבות נעשה מחוץ לישראל. הזכות לתגמולים למי שנפגע במעשה התנדבות מחוץ לישראל לא נקבעה בחוק עצמו. אולם החוק הסמיך את השר (הוא שר העבודה והרווחה) לקבוע סוגי מקרים בהם תקום זכות לתגמולים גם עבור פגיעה בקשר להתנדבות מחוץ לישראל. בלשונו של החוק: "ובלבד שהתנדבות מחוץ לישראל תוכר רק בסוגי מקרים שאישר השר בצו לענין זה". משמע, אין זכות לתגמולים בקשר להתנדבות מחוץ לישראל אלא אם, ורק אם, השר קבע זכות כזאת בצו.
השר הוציא צו כזה, הוא צו הביטוח הלאומי (סוגי מקרים של התנדבות מחוץ לישראל), התשמ"ז1987-. הצו קובע זכות לתגמולים עבור פגיעה בפעולת התנדבות מחוץ לישראל, אולם רק אם הפעולה נעשתה "בישוב באזור". הצו מגדיר מהו "ישוב" ומהו "אזור". "אזור", לפי ההגדרה, הוא שטח "יהודה ושומרון וחבל עזה". יוצא מכאן שלפי הצו, ולפיכך גם לפי החוק, אין אדם זכאי לתגמולים לפי החוק עבור פגיעה בפעולת התנדבות מחוץ לישראל, אלא אם פעולת ההתנדבות נעשתה ביהודה, שומרון או חבל עזה. לפי הצו והחוק פעולת ההתנדבות במקום אחר בעולם אינה מזכה לתגמולים לפי החוק. התוצאה היא, שלפי הצו, העותרים אינם זכאים לתגמולים לפי החוק, שכן פעולת ההתנדבות, בה נהרג המנוח, נעשתה בברית המועצות.
כיוון שכך תוקף בא-כוח העותרים את תוקף הצו. הוא טוען שהגבלת הזכות לתגמולים רק לפגיעה בפעולת התנדבות באזורי יהודה, שומרון ועזה פסולה ובטלה. הטענה הראשונה שלו היא, שהשר חרג מסמכותו. ומדוע? שהחוק מסמיך אותו לקבוע "סוגי מקרים", ואילו הוא קבע שטח גיאוגרפי. טענה זאת אינה מקובלת עלינו, לא לפי לשון החוק ולא לפי תכלית החוק. החוק התכוון להסמיך את השר לקבוע קטגוריות של מקרים בהם תקום הזכות לגימלאות. כמובן שהקטגוריות צריכות להיקבע על יסוד שיקולים עניניים בהתאם לתכלית החוק. אך אין מניעה לכך שהוא יקבע קטגוריות כאלה גם על בסיס גיאוגראפי. הגבלת הזכות לפעולת התנדבות באזורי יהודה, שומרון ועזה אינה פסולה: היא מתיישבת עם הוראות אחרות בחוק הביטוח הלאומי המקנות זכויות שונות לתושבים באזורים אלה, להבדיל מתושבים במדינות אחרות.
בא-כוח העותרים העלה נגד הצו גם טענות של חוסר סבירות ושל הפליה. בית הדין הארצי לעבודה דחה את הטענות. גם אנו לא ראינו בהן ממש.
נוסף לכך, כפי שהערנו במהלך הדיון, גם אילו נתקבלה טענתו של בא-כוח העותרים כי הצו פסול, אם בשל חוסר סמכות ואם בשל חוסר סבירות, לא היה בכך כדי לסייע לעותרים. שהרי טענה כזאת היתה מובילה לפסילת הצו כולו, כך שגם פעולת התנדבות באזורי יהודה, שומרון ועזה, לא היתה יוצרת זכות לתגמולים. אך עדיין לא היה בכך כדי ליצור זכות לתגמולים עבור פעולת ההתנדבות בברית המועצות או במקום אחר בעולם.
התוצאה היא שמבחינה משפטית יש לדחות את העתירה. עם זאת נראה לנו כי מן הראוי שתיבחן האפשרות שמא יש גוף ממשלתי, להבדיל מן המוסד לביטוח לאומי, שיוכל לבוא לעזרת העותרים לפנים משורת הדין.
העתירה נדחית.
ניתן היום, כ"ז בחשון התשנ"ח (27.11.97), בנוכחות באי כוח הצדדים.
ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט ת
העתק מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
96022930.A04/דז/