פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 1400/20
לפני:
כבוד השופט נ' סולברג
כבוד השופטת ע' ברון
כבוד השופט ד' מינץ
העותרות:
1. עיריית קרית ביאליק
2. עיריית עכו
3. עיריית מגדל העמק
4. עיריית יקנעם עילית
נ ג ד
המשיבים:
1. משרד הפנים
2. משרד החינוך
3. משרד האוצר
עתירה למתן צו על תנאי
בשם העותרות:
עו"ד אבי גבאי
פסק-דין
השופט ד' מינץ:
לפנינו עתירה לביטול "הנחיית" מנהלת אגף בכיר ברשויות המקומיות והממונה על החשבונות במשרד הפנים (להלן: הממונַה) לפיה אין לכלול בדוחות הכספיים של רשויות מקומיות סכומי כסף אשר מעבירים משרד החינוך והורי התלמידים לרשתות חינוך המפעילות בתי ספר בתחומן. כמו כן נתבקש להורות על העברת כל הנתונים, המסמכים וחוות הדעת המקצועיות שעמדו בבסיס אותה "הנחיה".
בתמצית, עד שנת 2018 נהגו רשויות מקומיות רבות, וביניהן העותרות, לרשום בדוחות הכספיים שלהן תקציבים שהעביר משרד החינוך לרשתות חינוך הפועלות בתחומן (כמו גם תשלומים ששילמו הורי תלמידים) ככספים שנכנסו לקופתן ויצאו ממנה. אלא שביום 25.9.2017 העבירה הממונה מכתב לגזברי הרשויות המקומיות בעניין "רשתות החינוך הפועלות בתחום הרשות המקומית" ובו הבהירה כי אין מקום לרשום בספרי הרשות המקומית ובדוחות הכספיים שלה את ההכנסות וההוצאות של בתי הספר המופעלים על ידי רשתות חינוך בתחומה. וכך לשון המכתב:
"... ממספר מקרים שהובאו בפני אגף בכיר לביקורת הסתבר כי רשויות מקומיות מסוימות רשמו בדוחות הכספיים שלהן את כלל ההכנסות ואת כלל ההוצאות של בית הספר, בהסתמך על נתונים שהועברו לרשות המקומית על ידי הרשת המפעילה את בית הספר. מובהר בזאת כי דרך רישום זו אינה נכונה. ה"בעלות" (במשמעות של בעלות על הרישוי הניתן על ידי משרד החינוך) אינה של הרשות המקומית, אלא של אותה רשת חינוך. רשתות החינוך רשומות כבעלות הרישוי להפעלת מוסדות החינוך שבבעלותן, ופרט לכך שהן פועלות בשטחה הגיאוגרפי של הרשות המקומית אין להן כל שייכות לרשות המקומית, גם אם בית הספר ממוקם במבנה של הרשות המקומית.
ההכנסות המתקבלות בבית הספר אינן הכנסות של הרשות המקומית וההוצאות המשולמות על ידי בית הספר אינן הוצאות של הרשויות המקומיות. הן לא נגבות על ידי הרשות המקומית והן לא משולמות מקופת הרשות המקומית.
לפיכך, אין לרשום בספרי הרשות המקומית את ההכנסות ואת ההוצאות של בית הספר. הסכום אותו יש לרשום כהוצאה בספרי הרשות המקומית הוא רק זה המועבר על ידה לבית הספר עבור השתתפותה בתקציבו."
לטענת העותרות, משרד הפנים לא נימק כיאות את ה"הנחיה" שנתן, וסירב למסור לעותרות את מסד הנתונים ששימש אותו כמצע עובדתי, מקצועי ומשפטי לפרסום ההנחיה. עוד נטען כי מדובר בהנחיה העומדת בסתירה להוראת סעיף 213(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש], על פיה עירייה מחויבת לרשום בדוחותיה הכספיים כל סכומי כסף שהתקבלו או ששולמו על ידה או "מטעמה". ההנחיה גם עומדת בסתירה לתקנות הרשויות המקומיות (הנהלת חשבונות), התשמ"ח-1988 על פיהן רשות מקומית מחויבת לפעול בהתאם לכללי החשבונאות הרגילים. עוד נטען כי ההנחיה בלתי סבירה באופן קיצוני, שכן היא יוצרת עיוותים חשבונאיים קשים, ויוצרת מצג שווא בנוגע להשקעות הרשות המקומית בחינוך, תוך הפליה לרעה של רשויות שהתקשרו עם רשתות חינוך. זאת לעומת רשויות שמוסדות חינוך בתחומן נמצאים בבעלותן. לטענת העותרות, לתוצאה זו עשויות להיות השלכות שונות לעניין הדירוג הסוציו-אקונומי של אותן רשויות מקומיות, לעניין זכאותן לתמיכות, לתרומות ולתקציבים ולעניין ההתעניינות בהן מצד עסקים ותושבים.
עיון בעתירה ובנספחים שצורפו לה מגלה כי דין העתירה להידחות על הסף עקב השיהוי המשמעותי בהגשתה. ההבהרה ונימוקיה פורסמו כבר ביום 25.9.2017 כמו גם במכתב מיום 22.8.2018 אשר צורפו בנוסף גם למכתב מיום 3.10.2018. בהקשר זה, "יש לזכור כי עותר אינו יכול להתגבר על טענת השיהוי בכך שהוא מתעקש, אינו מוכן לראות בסירוב שהוא מקבל סוף פסוק, וממשיך להתכתב עם הרשויות" (בג"ץ 410/78 מילס ישראל בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד לג(1) 271, 273 (1979)). ממילא קשה לראות בצעדים שנקטו העותרות לאחר חודש אוקטובר 2018 משום "מיצוי הליכים" אשר יש בו כדי להתגבר על השיהוי. כך לגבי בקשותיהן החוזרות לקבלת הסברים בדבר "ההיגיון המשפטי-חשבונאי" העומד בבסיס ההבהרה (מיום 9.10.2018 ומיום 4.12.2018). ממילא גם אין בניסיונות מאוחרים, בגדרי "החייאה מלאכותית", כדי להתגבר על השיהוי בהגשת העתירה, כגון פניית העותרות למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי מנהלי) מיום 10.4.2019, אשר נענתה כי מדובר בשאלה מקצועית ומשכך אין מקום להידרש לה. בוודאי שכך הוא הדבר לגבי הפניה החוזרת מיום 24.6.2019.
זאת ועוד, העתירה גם אינה מגלה עילה להתערבותנו. ראשית, למקרא מכתב הממונה עולה כי כלל לא מדובר ב"הנחיה", כטענת העותרות, כי אם ב"הבהרה" לאחר שהתברר לממונה הנוהג שהשתרש (עליו אין חולק) באופן רישום הדוחות הכספיים.
שנית, העותרות לא הצליחו להצביע על פסול כלשהו שנפל בהבהרה. הלכה היא כי בית משפט זה לא יתערב בהחלטות של רשויות מנהליות שהתקבלו בגדרי סמכותן, ובהתבסס על שיקולים מקצועיים. מתשובת מנכ"ל משרד הפנים לפניית מנכ"ל מרכז השלטון המקומי מיום 22.8.2018 אף עולה כי טעמים ענייניים עמדו בבסיס אותה הבהרה, וזאת על מנת שהדוחות הכספיים ישקפו נאמנה את הפעילות הכספית שעוברת באופן ישיר דרך הרשות. מדובר בעניין מקצועי גרידא הנתון לשיקול דעתו של הגורם הממונה על החשבונות. העותרות לא ביססו בעתירתן קיומה של עילת התערבות מתאימה, כגון חריגה ברורה וקיצונית של ההחלטה ממתחם הסבירות או פגם אחר שנפל בשיקול דעתה של הרשות המנהלית (ראו למשל: בג"ץ 2117/13 חדד נ' משרד החינוך והתרבות, פסקה 4 (3.6.2013); בג"ץ 203/17 פלונית נ' משרד החינוך, פסקה 16 (26.1.2017)). על כל אלו אף אוסיף כי קיים הבדל משמעותי בין בתי ספר שבבעלות רשתות חינוך ובין בתי ספר אחרים שבבעלות רשות מקומית. בעוד שבתי ספר מהסוג הראשון מנוהלים תקציבית באופן עצמאי, לא כך בתי הספר מהסוג השני. כך שההבהרה המבחינה בין שני סוגי בתי הספר והמצביעה על כך שאין לרשות המקומית בעלות על בתי הספר המנוהלים על ידי רשת חינוך, היא החלטה סבירה ביותר.
בנסיבות אלו, העתירה נדחית על הסף. משלא נתבקשה תגובה, אין צו להוצאות.
ניתן היום, ל' בשבט התש"ף (25.2.2020).
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
_________________________
20014000_N01.docx רח
מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il